自然保护区社区共管：公众参与的新高度

环境保护公众参与的制度构建应遵循两条主线：一是利益，即谁有权利参与。公众参与尽管是民主政治价值的微观体现，但其内在推动力仍在于利益需求。环境保护公众参与无论从理论上的利益分析还是从实践上的确定参与主体，均应以利益为主线进行应然层面的制度设计和实然层面的操作规范。二是参与的影响力程度。无论设计何种参与路径或形式，均须考虑公众对环境管理决策的影响力。从另一个角度分析，公众影响力大小反映了环境管理决策对公众利益需求的吸纳程度。如果公众花费较多时间、物资成本但却收益甚微，则参与的积极性就会逐渐匮乏。相应地，环境行政主体设计环境保护公众参与制度的目的就很难实现。因此，管理者要想获得某种特定水平的公众参与，必须提供相当的影响权力作为激励方式。^[33]而对公众参与的责任救济规定也是对公众影响力的法律保障措施。

不同效力层次的环境立法虽因适用的行政地域范围不同而相关的利益群体有所差异，但任何效力层次的环境立法都不可能通过所有利益主体的直接参与来体现利益诉求。这主要依靠间接民主的形式来实现对利益的反映、保护。然而，环境管理决策尤其是地方政府的低层次管理不同。低层次的环境管理对公众产生最直接的利益影响，因而也是公众最为关注的环境公共事务。因为利益关切，公众对低层次环境管理具有浓厚兴趣如四川启东事件中的公众抗争。由于传送带模式的失灵以及宪法对自由权积极保护，公众也有权利参与地方政府的环境管理。接下来的问题是如何确定受环境管理决策影响的利益主体。如果受影响的利益主体人数较多，无法让所有利益相关者都参加，则还会产生谁代表谁的问题，即选取的代表是否会受私益影响而不会维护公共利益。斯图尔特就论述了利益代表模式的诸多弊端，但其最终仍认为，利益代表模式有可能发展成为可接受的方案。在这方面，我国已进行了相关探索。上海市环保局制定的《关于开展环境影响评价公众参与活动的指导意见》（2013），对征求公众意见的各种形式的具体操作进行了明确规范。环保部发布的《环境影响评价公众参与导则》（征求意见稿）明确确定了公众范围，并对公众代表的组成及核心公众代表的数量进行了详细具体的人数规定。其中，直接受建设项目影响的单位代表和个人代表数量不少于600人，占绝大多数，而人大代表、政协委员和专家人数仅要求不少于8人。这体现了对公众利益诉求的重视，也是以利益为主线对公众参与环评进行制度设计的。至于参与的影响力即决策管理权力的分享甚或共享，虽有地方的创新探索但适用范围太小且行政介入的功利性较强。因此，地方探索还只是公众分享环境决策管理权力的制度萌芽或初步尝试。然而，地方探索的价值却像一盏指路明灯，引导进行地域更大、范围更广的公共决策尝试。

这样的理论分析与实践探索，构成自然保护区社区共管的制度基础。也可以说，自然保护区社区共管就是环境保护公众参与制度在自然保护区管理领域的进一步探索发展。2006年的社区环境圆桌对话与2009年的南湖区环境行政处罚的公众评议模式，均为自然保护区社区共管的制度设计提供了有益经验。(https://www.xing528.com)

世代居住在自然保护区及其外围土地、湿地上的原住民，其生活、生产与自然保护区的环境资源息息相关。因此，自然保护区行政机构的决策管理直接影响了原住民的生产生活利益。根据环境保护公众参与的利益分析，从利益保护视角，自然保护区内及周边社区村民有权利参与到自然保护区的环境管理决策中。如果社区村民较多则可以选取代表参与。至于采用何种环境保护公众参与形式，则应综合考虑自然保护区环境管理决策的质量要求和可接受性要求。对质量要求较高的自然保护区环境管理决策如《国家级自然保护区调整管理规定》《国务院关于做好自然保护区管理有关工作的通知》等对公众参与的需求就较小。而对可接受性期望较高的环境管理决策则对吸纳公众利益需求和分享决策权的需求就越大。当然，环境行政主体对自然保护区环境管理决策的质量需求和可接受性需求的判断具有较大的自由裁量权。然而，涉及个体生活的行政决定和决策过程、社区和村落的治理等微观层面上的事项，是公众所熟悉的，也是他们所关心的，公众参与不仅是可行的，而且也是必要的。^[34]否则，因为行政官员对公众参与的偏见而对自然保护区环境管理决策的可接受性作出错误判断，则管理决策的权威性与实效就会大打折扣。如在自然保护区封闭式管理策略下，尽管管理部门想方设法加强巡护管理，但区内盗伐、偷猎、采药、放牧等现象屡禁不止，区内生态环境不断遭到破坏。^[35]因此，越是地方性的具体管理决策，对可接受性的需求越高。相应地，公众对参与决策的影响力期待也就越高。在社区层面的环境管理决策，既要利用村规民约和乡土知识尊重村民的生存权和发展权，又要实现自然保护区的生态保护目的。这就必然要求自然保护区和社区的完全合作博弈。这种合作博弈的最好形式就是自然保护区社区共管，以图实现管理者与村民对自然保护区管理事项的共同决策与权力共享。按照阿恩斯坦的阶梯理论，^[36]自然保护区社区共管应该达到了环境保护公众参与的上层阶梯中的公民权力层面。