地方探索：公众参与由形式到实质逐渐加深

我国地域广阔，各地自然生态容量、污染状况、经济发展水平以及风俗文化习惯不同，国家在确立节能减排的总量控制标准后，一方面，需要地方立法针对地方特异性制定具有地方特色的具体制度，另一方面，也需要地方实践做法的创新探索为国家立法积累经验。公众参与环境保护是环境保护立法、决策和管理的重要制度创新，增加了环境利益与经济利益抗衡博弈的力量。因此，近年来，有些地方尽管可能是迫于环境事件的外在压力，但也确实在公众参与制度构建方面进行了一些有益的探索。

1.环保公众参与的责任救济：地方立法的程序权保障

近年来，有创新性的地方性法规、规章并不多。然而，在有关环境保护公众参与的地方性法规、规章的规定中，与国家法律法规、部门规章相比，有了一些可喜的变化和创新探索。在《环境保护法》（2014）与《环境保护公众参与办法》颁布实施之前，按照当时国家法律法规、规章的相关规定，公众参与的范围主要限于建设项目的环境影响评价审批管理。由此，《沈阳市公众参与环境保护办法》（2005）、《昆明市环境保护公众参与办法》（2011）与《山西省环境保护公众参与办法》（2009）将公众参与范围拓展至环境立法、政策制定、污染防治和生态治理等领域确是创新性规定。当然，从公众参与制度的实效视角，更为可贵的是这些地方性法规、规章构建了部分公众参与行为的责任救济制度。有些法律责任甚至在《环境保护法》《环境影响评价法》《环境影响评价公众参与办法》《环境保护公众参与办法》等法律规章中也未规定。然而，未规定并不意味着冲突抵触也不意味着没有法律法规依据。如《环境保护法》（2014）《环境影响评价法》均规定，建设项目环境影响评价应当征求公众意见，但未规定如果企业弄虚作假怎么处理。因此，地方性法规、规章关于建设单位征求意见弄虚作假的责任规定并未违背《立法法》第八十二条第六款的规定，未增加建设单位新义务而只是未尽法定义务的处理。同时，按照《行政处罚法》第十三条第二款规定，法律法规未规定的，地方政府规章可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。因此，《沈阳市公众参与环境保护办法》（2005）第二十三条规定，“建设单位在征求公众意见时弄虚作假的，由环境保护行政主管部门撤销审批决定，并处以3万元以下的罚款。”只要符合省级政府规定的限额即可。

概括起来，地方性法规、规章关于公众参与相关责任的规定主要为：未履行环境信息公开义务的行政处罚、征求意见弄虚作假时的行政处罚或处理以及未履行相应环境管理职责的行政处分等。其中，《河北省环境保护公众参与条例》（2014）对按日处罚进行了突破性规定，规定，“重点排污单位未依照本条例规定的方式公开企业环境信息的，由县级以上人民政府环境保护主管部门处四万元以上十万元以下罚款，并责令限期公开。逾期不公开的，可以按照原处罚数额按日连续处罚。”另外，《昆明市环境保护公众参与办法》（2011）与《山西省环境保护公众参与办法》（2009）均规定对“在审批建设项目时对公众提出的合理意见未充分考虑擅自审批的”相关责任人进行行政处分。该项规定意在保障公众参与的效果，促使行政主体充分考虑公众意见。然而，该项规定并未对“未充分考虑”进行界定，属于政府的自由裁量权，具体适用时不确定性较强，减弱了保障功能。综上所述，尽管地方性法规、规章规定了一些责任性条款，但不充分尚需进一步探索发展。

2.环境行政处罚的公众决策权：地方环境执法的公众实质性参与

公众参与环境保护的范围越来越宽泛，但参与的程度和深度较浅，尚处于改良的自主管理决策或公众协商阶段^[18]的公众参与影响力较弱。目前，环境立法的网上征集意见和环境影响评价审批的征求意见包括调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会和听证会等形式，主要目的在于搜集环境信息、咨询意见为立法或管理决策提供参考。其中，公众的意见和利益需求在最终立法和决策中可能有所体现也可能没有体现。因为，《环境影响评价公众参与暂行办法》尽管规定要求“认真考虑”公众意见，但不一定采纳。如不采纳只要附具理由即可。当然，不能因此灰心丧气而放弃公众参与的努力。从历史发展的过程来看，自《环境影响评价法》规定征求公众意见到新修改的《环境保护法》明确确立公众参与环境保护的程序性权利，这种发展进步的脉络清晰可见。并且，环境保护公众参与的地方探索一直没有停止。甚至，有些地方的环境保护行政部门在某一管理领域进行了实质性公众参与的制度改革和尝试。(www.xing528.com)

2009年7月15日，南湖区环保局颁布实施了《南湖区环境行政处罚案件公众参与制度实施办法（试行）》，公众可参与评议原本为行政主体独享自由裁量权的环境行政处罚。公众评审团根据区环保局公布的《南湖区环境行政处罚自由裁量标准实施细则（试行）》，对有关行政处罚案件的处罚种类和罚款额度的合理性提出意见并提交集体会议讨论形成评审决议，以此作为环保局作出行政处罚决定的重要参考依据。^[19]该探索具有两方面的创新做法：一是公众代表的选取。迄今为止，还没有一种方法能够提供足够的信息来判断谁代表谁。^[20]如何选取参与环境行政处罚案件审议的公众代表，是该项制度探索能否成功的关键环节。南湖区环保局通过组织推荐和社会公开招募两个路径遴选公众代表并在主要媒体公示，已从多角度、不同渠道综合考虑了多种因素。因此，该种做法是一种有益的创新性尝试。二是公众对所评议环境处罚案件的实质性参与。所谓实质性参与是从公众参与的影响力角度进行的分析。影响力达到一定程度的参与视为实质性参与。公众代表评议区环保局的环境行政处罚案件并形成集体评审决议。当该评审决议与环保局初审意见不一致的，则环保局案件审核委员会最终采纳谁的意见，将是判断公众参与影响力程度的重要指标。根据南湖区环保局的统计，2009年至2011年8月底，在公众参与评审的336起行政处罚案件中，公众评审决议与区环保局初审意见相异的有20起，该区环保局最终采纳公众评审意见14起，占异议总数的70%。^[21]从该角度分析，公众参与环境处罚案件的影响力程度还是相当高的。因此，该项制度实践是环境保护公众参与从象征性参与到实质性参与转变的创新性探索。

从公众参与制度的发展视角，这样的地方性探索越多越好。无独有偶，最近，环保部华北督查中心开始探索开放式环保督查。在今年对安阳市、承德市的督查中，华北环保督查中心引入公众参与机制：首先，通过随机筛选，再综合考虑性别、年龄、职业、区县等情况最终确定市民代表。其次，市民代表与其他督查人员享有同等的发言权和投票权。^[22]尽管由于搜索到的资料有限，无法确知市民代表的影响力达到多大程度，但享有同等投票权则表示公众参与代表具有实质上的影响力。这些不断创新的实践做法将积累丰富经验并最终促进环境保护公众参与制度的发展完善。

3.社区环境圆桌对话：协商民主的尝试

社区环境圆桌对话是一个建立在政府、相关单位与机构、居民三方之间，通过协商对话形式解决当地社区环境问题的机制。^[23]自2006年，原环保总局宣传教育中心与世界银行合作推动了社区环境圆桌对话项目。该项目涉及14个省的24个城市，截至2009年，先后150余个单位及2 000余人直接参与，^[24]影响深远，推动环保公众参与。社区环境圆桌对话机制的核心在于协商对话。协商的主体是利益相关方代表（社区居民代表）和责任相关方代表（企事业单位或政府部门代表）。对话的结果是会议共识或备忘录。备忘录虽无法律约束力但据统计对话所讨论的环境问题解决率达85.7%。^[25]因此，从公众参与的影响力分析，这种社区层面的就具体环境问题治理的参与已非常接近公共决策阶段^[26]或阿恩斯坦的上层阶梯中的公众与企业、政府的伙伴关系。^[27]针对社区环境问题的治理方案是双方的共识，社区居民代表与企事业单位或政府部门代表具有同等的话语权。而且，协商对话的导向就是解决具体环境问题的，因此，社区居民代表甚至对解决方案具有主导性的影响力。当然，这种主导性的影响力仅仅是表象。事前案例选取的“找软柿子捏”、追求成功率的行政力量干预、^[28]会前组织者的充分沟通协调、^[29]会中主持人对企业的施压^[30]等才是社区环境圆桌对话成功的内在主导因素。尽管如此，瑕不掩瑜，这并不影响该项目在公众参与探索发展中的进步意义。而且，这种探索不是浅尝辄止而是深度构建，是试图增加公众参与影响力的深层次探索。

从更深远的理论探索视角，社区环境圆桌对话可以算是哈贝马斯所倡导的协商民主的试验田。社区组织者选取议题所采用的公示、问卷调查、走访等形式，会前充分的沟通协商以及会中的直接协商对话，就会形成意见交流的公共领域。^[31]在那里，有关特定环境问题的意见通过双方的沟通讨论而被过滤综合，最终集束成为公共意见，即双方达成的共识或备忘录。在这个过程中，传媒影响和舆论宣传起到了至关重要的作用。然而，在意见的交往之流中，行政权力的介入并不利于真实充分的沟通协商。哈贝马斯认为，“一种受权力压制的公共领域的结构是排斥富有成效的、澄清问题的讨论的。”^[32]当然，探索难免美中不足，但其彰显的民主价值更加珍贵。在中国，没有权力介入，社区环境圆桌对话很难成功。也许哈贝马斯的观点过于理想化，这种尝试恰是中国特色的协商民主的体现。