环保公众参与的领域不断扩大：从立法、管理到司法

随着法律的修改，环保公众参与的范围领域越来越广。当然，由于各权力机关的性质不同、所具有的权能和分工不同，对公众参与的定位与目的也不同，相比较而言，公众参与的形式与途径也差别较大。

1.环境立法

按照立法法的规定，所有立法活动应当保障人民通过多种途径参与。列入议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。但听取意见的形式是授权性规范，可以根据具体情况采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。环境保护法的修改草案，依据从网上搜索获取的信息，主要采取网络公开的形式向社会公开征集意见。根据中国人大网法律草案征求意见参与人数和意见条数的统计，2012年环保法修改草案第一次公开征求意见参与人数为9 582、意见条数为11 748；2013年第二次征求意见分别为822、2 434。从2010年开始到2015年为止，劳动合同法草案征求意见参与人数最多，共计131 912人，其次为82 707（个人所得税法修改草案）、76 239（刑法修正案九 二次审议稿），最少的为15（军事设施保护法修正案草案）、22（清洁生产促进法修正案草案及预备役军官法修正案草案）^[8]通过数据分析：一是公众参与法律草案征求意见人数相对于全国总人数来说，总体较少。这说明法律草案征求意见对参与人员的专业素质要求较高。二是公众对涉及环境公益的环境保护法及清洁生产促进法的关注程度远低于事关自己切身利益的劳动合同法、个人所得税法及刑法第九修正案。三是环保法修改草案第二次相对于第一次的人数大为减少，说明第二次审议稿很可能充分吸收了公众意见。

综合以上分析，从公众参与视角，反思此次环境保护法的修改，可以发现：一是公众参与环境立法的能力尚需提高。环境保护的专业技术性强、相关环保知识的素质要求较高，否则，很难参与到环境立法的活动过程中。二是环境宣传教育还需加强。除了参与素质、环境执行方面的因素考虑，搭便车心理是对环境立法关注度低的重要因素。因此，通过宣传教育形成环境共识，也许是破解集体行动逻辑的无奈选择。三是公众参与环境立法的效果初步显现。尽管与党的政策变化有很大关系，但环境保护法二次审议稿在征求各方面意见的基础上，对修正案草案初审稿所作的较大修改，也可以说是公众参与环境保护立法的初步效果。

2.环境管理(www.xing528.com)

由于传送带理论的失灵以及环境行政机关不公正的偏向于有组织的利益如大中型污染企业，环境管理是公众参与的主要领域和最关注的领域。环境管理诸如环境影响评价审批、排污许可、环境监测、监察、环境行政处罚等都直接关系公众的切身利益。因为利益联系，公众才最有积极性参与环境管理。也正因为利益影响，公众对环境管理才最有发言权。依照辅助性原则，在地方、社区、单位等规模较小的决策单位，应实施广泛和直接的参与。^[9]不断发生的环境污染事件在拷问政府环境管理实效的同时，也彰显着环境公众参与的正义之处。另一方面，环境行政机关在中国地方政治中的弱势地位，也需要公众参与增加环境执行的力度。

公众参与环境管理的最初方式为事后监督。按照《环境保护法》（1989）规定，公众可以检举控告污染和破坏环境的单位与个人。但这种事后参与所能起到的效果可能微乎其微。有一小区，晚上总会闻到刺鼻气味，居民怀疑附近制药厂，但几次举报，环保行政部门总是回复查无实据。另外，每次环境污染事件发生之前事关切身利益的居民或村民难道没有任何举报？而且，即便排除举报成本，事后监督往往基于环境危害已经发生的事实，也与环境保护的预防原则不一致。因此，有必要将公众参与的时间提前到环境污染未发生之前。于是，环境行政部门对建设项目环境影响评价的审批进入公众参与的视野。随着2002年《环境影响评价法》的颁布实施，除保密的情形之外，公众参与已成为事关公众环境权益的规划和建设项目环境影响评价的必经法律程序。2005年成功举行的圆明园防渗工程环境影响听证会成为典型的公众参与事例。公众参与的理念也从事后监督转变为事前参与和事后监督并重，或者基于政府主导型环境保护的重要性，事前参与为主兼顾事后监督。在环境行政法律关系中，程序性权利是公众实体性环境利益实现的重要保障。^[10]当然，在环境管理实践中，这种程序性保障尽管尚未能真正实现哈贝马斯所推崇的沟通中的协商互动，但发展中的环保公众参与正不断呈现新形态。作为环保公众参与基础性条件的环境信息越来越公开，公众参与的范围也越来越宽泛，涵盖了制定政策法规、实施行政许可或者行政处罚、监督违法行为、开展宣传教育等活动。公众参与理念也逐渐形成了从事前、事中到事后的全方位参与。详细论述主要在其后两部分展开。

3.环境司法

近年来，法院已审结或正在审理的与环境保护相关的案件数量越来越多，也建立了部分有利于环境污染受害人的诉讼制度如举证责任倒置等，确认、保护了相关环境利益，发挥了维护环境保护法律法规权威的功能。但从公众参与视角，环境司法改革的方向主要是构建环境公益诉讼制度，以便公众在环境保护的司法体系中具有相当的话语权。从理论上，法院无法主动介入环境公益保护。公众享有环境公益诉讼的诉权，就具备了启动司法监督环境公益保护的钥匙。环境公益诉讼的建构经历了一个漫长的发展过程。从2002年《环境影响评价法》颁布实施，有学者就认为，按照“有权利必有救济”的法律理念，该法关于征求公众意见的规定就意味着应该设立包括环境公益诉讼在内的诉讼机制。^[11]随后，2005年，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，明确提出：“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”在司法实践中，已开始有提起环境公益诉讼的尝试。如2005年北京大学三位教授及研究生提起的有关松花江污染的公益诉讼。该起诉尽管没有立案，但因一些重大环境污染事件的影响，法院关于环境公益诉讼的态度已开始转变。2007年、2008年，贵阳、无锡相继设立了环保法庭，并允许一定范围和具备一定主体资格的原告提起环境公益诉讼。2009年7月6日无锡市中级人民法院受理了我国首例由中华环保联合会提起的环境公益诉讼。至此，环境公益诉讼正式拉开序幕。然而，由于没有法律上的依据，在我们这样的成文法国家，环境公益诉讼明显底气不足。尽管如此，实践中的探索仍然为立法提供了经验。2012年修改的《民事诉讼法》明确规定，法律规定的机关和有关组织可以提起环境公益诉讼。尽管排除了公民作为环境公益诉讼的主体资格，但法律上的破冰之旅已然开启。2014年新修改的《环境保护法》明确规定了可提起环境公益诉讼的社会组织条件，并拓宽了环境公益诉讼的受理范围、增加了生态破坏行为。同年，为了指导环境公益诉讼的审判实践，最高人民法院审判委员会通过了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。根据该司法解释，除了诉讼费用减免、事实与证据认定对原告的倾向性规定，^[12]社会组织提起环境公益诉讼的要求也被进一步放宽、受理案件范围从已经损害扩展至具有损害社会公共利益重大风险。因此，从发展的目光来看，无论法律规定还是审判实践，均已对环境公益诉讼开启方便之门。然而，环境公益诉讼的实践却并未如人们所预料的那样呈现井喷之势。据了解，自从今年1月1日新《环境保护法》生效以来，全国共有9家环保组织提起23起环境公益诉讼，这个数字比环保人士预估的要少得多。以至于有人认为，现今环境公益诉讼案件因其数量太少，对生态环境的改善效果有限，其意义更多体现在观念倡导上。^[13]究其原因，主要有两方面的因素考虑：一是中小型环保组织虽有提起环境公益诉讼的意愿，但因提起环境公益诉讼的社会成本太高，缺乏参与能力；二是在民政部认定的700多家环保组织中，官办的居多，缺乏提起环境公益诉讼的意愿。^[14]因此，环境公益诉讼的道路任重道远，既需要法律和司法解释诉讼主体资格的不断拓宽，又需要环保组织的快速发展以提高环境公益诉讼适格主体的数量和参与能力。