自美国将公众参与引入环境管理领域后，环境公众参与制度得到越来越多国家的认可和采用。我国新修改的环境保护法更是设专章予以规范，但在欣喜之余，更应对公众参与制度进行深层次考量和解析。在环境管理实践，公众参与制度尚存在诸多不足之处，如环境保护公众参与目前尚处于“象征性层面”；[1]环保公众参与在环境治理的政治系统内被“边缘化”等。[2]究其原因，应从两个方面进行分析：一是公众参与能力；二是公众参与机会与效果。
1.环境保护公众参与能力
从公众作为参与主体的视角分析，环境保护公众参与不仅是一份权利更是一份能力。[3]能力 ，是完成一项目标或者任务所体现出来的素质。[4]环境保护公众参与能力就是公众参与环保决策与管理的素质。环境保护相关科学知识是公众素质的首要体现，而环境知识的积累需要一个长期的过程，很难一蹴而就。有调查显示，公众参与环境保护意愿虽高，但环境知识储备不足，严重制约了公众对环境保护的实际参与。[5]尽管如此，政府不能因为环境知识的缺乏而限制公众参与。参与是公众学习环境知识的最好方式，而且公众通过参与还学会了参与的技巧，进一步提高了公众参与的素质水平。除此之外，环境保护公众参与能力还需要现实的物质基础。因为公众参与需要付出成本，这种成本就包括了金钱利益的支付。从这个视角考虑，当地经济发展水平以及环保参与的成本均是环保公众参与能力的现实制约因素。在环境公益诉讼中，民间环保组织即便具有环境公益诉讼的资格，但其自身的薄弱能力和来自资金、律师、技术等方面的困境，一直严重阻碍着其功能发挥。[6]
2.公众参与机会与效果(www.xing528.com)
环境抗议、环境运动等体制外参与，事先未经政府批准，可能危害社会公共秩序。[7]因此，政府应当疏导体制外参与为体制内参与。这必然要求扩大体制内参与的机会，提高参与的效果。否则，尽管公众寻求体制外参与是无奈的最后选择，但为了解决问题，即便会出现零和博弈公众也可能在所不惜。体制内的公众参与以主导者、发起者的不同，可以分为两类：一类是以公众为主导者、发起者，如环保团体进行的环境宣传教育、环境公益诉讼；另一类是以政府或与环保相关的行政主管部门为主导者、发起者，如政府组织召开的座谈会、专家论证会、听证会等公众参与形式。对于企业基于环境影响审批压力而向公众征求意见的行为来说，主导者仍为环保行政主管部门。对于公众自身就可发起的公众参与，从表面上看，参与机会把握在公众自己手中。社会组织、环境保护志愿者开展环境宣传教育，按照法律规定，政府应当鼓励。然而，环境宣传是要付出社会成本的。偶尔为之也许可以，但要长期坚持，宣传者需要付出的金钱和时间成本将巨大。这就好比，一个人宣称要买下全世界的企业然后命令他们停止污染。因此，这种参与机会是建基于物质基础之上的理想化的机会，没有政府的组织和支持，必将遭遇巨大的现实障碍。至于环境公益诉讼，机会的把握更是困难重重。从深层次分析，没有政府的支持，环境公益诉讼亦会遭遇巨大困境。环境公益诉讼胜诉的关键在证据，而环境污染证据搜集技术性强，需要运用高科技检测手段，这导致环保团体在证据的获取能力及证据本身的采信力方面远低于环保行政机关。可以说，环保行政机关提交的书面意见以及通过协助调查获取的证据，在环境公益诉讼中起到了至关重要的作用。因此，无论哪类公众参与，均需要政府的赋权，直接或通过间接支持提高公众参与的机会。至于参与的效果更离不开政府的支持和重视。对于环境公众参与，政府是关键，但立法授权、司法审查是环境公众参与的重要保障。至于环境立法，其本身也需要公众参与。
尽管环保公众参与的能力需要进一步提高，但参与是最好的学习。环境社会团体和环保志愿者、公众需要在参与中体现自己的价值，在参与中发展壮大。环保实践中，环保公众参与迫切需要的是拓展参与的机会和途径，并进而在更深层次上提高参与效果，实现从形式到实质的转变。随着环保法、民诉法的修改，环保公众参与出现了新的发展机遇，为此，有必要分析总结环保公众参与的实践形态，在反思的基础上，推进环保公众参与的进一步发展。
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