自然保护区社区共管：优化土地使用权的利益共享

自然保护区及周边社区村民的土地使用权受到限制，直接影响了当地社区村民的基本生活水平与温饱问题，危及了村民基本的生存权与发展权，如果不予补偿，自然保护区与社区村民之间的利益将严重失衡。然而，在我国，《土地管理法》等相关法律法规并未规定对这种土地使用权限制的准征收情形予以补偿。尽管在生态管理实践中，生态补偿部分缓解了这种准征收不予补偿的利益失衡状态，但是，事关村民的基本人权，仅依靠生态补偿尚不能从根本上解决村民的贫困问题。而且，当地社区村民的生存权与发展权，在自然保护区条例中只有原则性规定即“应当妥善处理与当地经济建设和居民生产生活关系”，在有关自然保护区建设、管理及责任的条款中并无具体规范。为此，忠实执行立法指令的自然保护区管理机构将面临实施困惑，即与“妥善处理”相对应的行政行为应是什么。在无所适从于抽象原则的同时，其所进行的传统封闭式管理如要起到类似一个传送带^[85]的作用，则只会执行更为明确的《自然保护区条例》所规定的禁止性或限制性条款。因此，由于制度设计之初的利益失衡，传统封闭式管理只会使利益单方向地倾斜于生态保护利益。显然，这种管理结果无益于缓解土地使用权限制不予补偿对当地村民利益造成的不利影响。而且，《自然保护区条例》有关“妥善处理”的规定并未得到有效执行。要想纠正这种利益失衡状态，应从立法实践视角进行实证分析。

由于法律法规未规定，我们暂且不论土地使用权限制的补偿问题。然而，有关“妥善处理”的执行则有必要深入分析。首先从文义解释，妥善处理绝非是一方对另一方的支配、强制，而更接近于通过沟通、说服促进各方满意的意思。其次，从妥善处理的利益关系入手，侧重分析生态利益与村民经济私益之间的妥善处理。按照《自然保护区条例》第五条的规定，妥善处理的利益关系有两类：一是自然保护区管理机构追求的生态利益与当地经济利益。当地经济利益与地方政府的GDP挂钩，从总体上来说，更倾向于是经济公共利益。因此，这两种利益均为公共利益。二是生态利益与居民由生产生活产生的私利益。土地使用权限制补偿所指向的主要为村民私利益的保障。实践中，第二类利益关系即生态利益与经济私益之间的利益失衡较为严重，两方利益主体之间的冲突也较为激烈。如果要妥善处理该两方利益关系，则应兼顾双方利益，实现利益平衡。第三，从妥善处理的方式或模式着手，应构建一种机制使各利益主体能够沟通协调，平等协商决定生态利益与私经济利益之间的协同发展模式。自然保护区社区共管法律机制，变传统封闭式管理为开放参与式管理，使各利益主体共同参与决策，是能够有效实现“妥善处理”目的的最佳机制。综上分析，如果要使自然保护区条例关于“妥善处理”的规定得以有效执行，则应构建自然保护区社区共管法律机制，促进生态利益与村民私利益之间的协调发展。(www.xing528.com)

反过来，我们再反思因土地使用权限制补偿制度的不足所引发的利益失衡问题。在我国现有制度框架内，土地使用权限制补偿制度的不足是我国所面临的立法与司法现状。改变此现状，有两条路径可供选择：一是呼吁新的立法，建构准征收补偿制度。二是采取迂回策略，通过其他法律机制如自然保护区社区共管来达到异曲同工之效。在实践中，我们可以采取两条腿走路的策略。显然，第一条路径的时间成本很高，相关的制约因素较多，立法预测困难度高。第二条路径中的自然保护区社区共管契合党的群众路线方针政策，在部分自然保护区也有相应的管理实践，实施的可行性较高。然而，将制度设计上的利益失衡与“妥善处理”的有效执行机制即自然保护区社区共管结合起来考虑，自然保护区社区共管能否弥补、缓解因利益失衡所导致的社区村民发展困境？自然保护区社区共管机制是自然保护区管理机构、地方政府和社区村民为生态保护与私经济利益协调发展而进行平等决策的机制。在该机制中，社区村民代表作为平等决策主体，可以在协商过程中，向自然保护区管理机构、地方政府代表充分阐述因土地使用权限制所造成的利益损失及日益加剧的贫困状况。这种协商的过程，实际上也是利益博弈的过程。本就不富裕的自然保护区及周边社区村民，由于土地使用权的限制，已经影响到其基本的生存权与发展权。利益失衡对村民的影响越大，在协商谈判过程中，具有高度政治觉悟的自然保护区管理机构与地方政府的代表作出妥协、退让的可能性越大。通过协商，具有扶贫职责的地方政府、具有“妥善处理”职责的自然保护区管理机构与社区可能合作开展可持续性的发展项目如养蜂等，甚至，社区村民参与这些项目还可能会享受银行贷款、税收减免等政策优惠。这些项目与政策优惠从性质上更接近于土地征收征用补偿中被学者称作的造血性补偿。确实，可持续发展项目与政策优惠提高了社区村民收入，最大限度保障了社区村民的生存权、发展权。如太白山自然保护区社区共管在实施养蜂、养牛、运输等社区发展项目上均取得了较高的投资回报，实现了以产业促增收。^[86]从共管效果来看，自然保护区社区共管弥补或部分弥补了土地使用权限制补偿制度的不足。通过共管，可持续发展项目在增加社区村民私利益的同时保护了自然保护区的利益，使现有立法制度设计上的利益失衡转变为共管后的自然保护区的生态利益与社区村民的经济私利益之间的利益共享。如西洞庭湖自然保护区社区共管逐渐实现了经济效益与保护义务的一体化，既尊重了当地社区村民的生存权、发展权，又有效传递了科学保护管理的信息，扩大了保护的范围和领域，增添了保护力量。^[87]