生态补偿与土地使用兼顾的实践探索

生态补偿能否与土地使用权限制补偿有效衔接，关键在于生态补偿的受偿主体是否包含、等同或被包含在土地使用权限制补偿的权利主体范围之中？（本部分的详细论述可参见第六章生态补偿部分）。

分析我国学者关于生态补偿的概念，除王金南认为，生态补偿应包括发展权限制补偿内容外，多数学者并未将因生态保护而使土地使用权受到限制者作为生态补偿的受偿主体。在实务上，生态补偿的类型不同，其受偿主体也有差异，具体分析如下：

根据国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告，我国初步形成的生态补偿制度框架主要有：中央森林生态效益补偿基金制度、草原生态补偿制度、水资源和水土保持生态补偿机制、矿山环境治理和生态恢复责任制度以及重点生态功能区转移支付制度。分析这些生态补偿制度可以发现：不同的生态环境类型补偿的对象和方式也不同。(www.xing528.com)

中央森林生态效益补偿基金制度中主要以经济补偿形式补偿村集体和个人；草原生态补偿制度中主要以禁牧补助、草畜平衡奖励、生产性补贴政策以及加大教育和培训力度促进就业转移等形式补偿草原牧民；其中，禁牧补助是一种实质上的财产权限制补偿。水资源和水土保持生态补偿机制中，水资源与水土保持生态补偿法律关系的受偿主体主要为国家或地方各级政府。其中，意在提高流域水环境质量、保护饮用水水源、防治水土流失的行政管制措施，由于可能对河流沿岸村民或渔民、饮用水水源保护区及水土保持区原住民等的承包经营权、发展权等权利产生限制，如网箱退养、一级保护区禁止种植、放养牲畜以及限制或者禁止可能造成水土流失的生产建设活动等，因此，可能会涉及原住民的损失补偿问题。在实践中，尽管江西省分配到各县（市、区）的流域生态补偿资金可能惠及原住村民，但这显然不够。我们可以借鉴德国及我国台湾地区有关水土保持区、水源保护区的补偿制度，如台湾地区水土保持法第二十一条规定，保护带内之土地，未经征收或收回者，管理机关得限制或禁止其使用收益，或指定其经营及保护之方法。保护带之私有土地所有人或地上物所有人之损失得请求补偿金。为此，在利益衡平的基础上，我国应促进合作博弈，给予便宜性补偿，以便保障原住民的合法权益，并利于政策推行贯彻。矿山环境治理和生态恢复责任制度中，受偿主体只能是作为矿产资源所有权人或全民利益代表的国家。同样，承揽矿山环境治理和生态恢复项目的单位、个人不应属于受补偿的权利主体。重点生态功能区转移支付制度中，基本公共服务等民生领域的资金使用，至于按照财政部的考核评估事项，地方政府应主要用于学龄儿童入学、每万人口医院（卫生院）床位建设、新型农村合作医疗保险、城镇居民基本医疗保险等。这些社会福利事业的推行，受益者为当地原村民或居民。虽然该部分补助资金没有具体分配给每个原住民，但原住民整体确实享受到了利益。然而，重点生态功能区的原住民，尤其是长期居住于国家级自然保护区的村民，会由于国家限制或禁止开发政策而遭受一定的发展利益损失。为此，地方政府对公共服务领域的支出可以认定为国家对原住民的便宜性补偿，受偿主体为原住村民和居民。