自然保护区范围内及周边居民土地使用权限制应合理补偿

根据2014年中国环境状况公报统计，我国共有森林生态、草原草甸、荒漠生态、内陆湿地、海洋海岸、野生动物、野生植物、地质遗迹和古生物遗迹等九种类型的自然保护区，其中，森林生态类型的自然保护区数量最多，占了全国自然保护区总数的一半还多。自然保护区原住民对保护区资源有很大依赖，基本形成了靠山吃山、靠水吃水的生活生产发展体系。然而，自然保护区的设立极大限制了原住民的生产生活模式，限制了社区居民对林地、草地、湿地等土地使用权的行使。根据自然保护区管理条例的规定，除非法律行政法规另有规定，禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动。而砍伐烧柴、放养牲口、采集药材、野生菌类、种植草果等行为是自然保护区范围内及周边社区村民重要的生产生活方式。对此，这些限制对社区居民造成的影响与损失是否应予补偿呢？

分析学者的研究，对自然保护区使用权限制的补偿，尚存在争议：一种观点认为，“就自然保护区内土地之使用限制而言，若系争规制出于该土地之地区与特色而自然产生，则立法者并无宪法上义务规定义务补偿。”^[28]这种观点一般性地排除了因生态保护对土地实施限制的补偿，即自然保护区内的原住民仅因管理机构对其土地的生态限制并不应得到补偿。而另一种观点则认为，“土地如被指定为生态保育区、自然保留区或有珍贵稀有动植物，所有人就土地的开发即会受到极大限制，其所有权的权能将受到很大限制，土地的经济价值，也因而受到很大减损。如果拒绝土地所有人就土地为经济上可行的使用，违反其投资报酬的期待，则将构成准征收，政府应予补偿，否则违反宪法保障财产权的精神。”^[29]该观点更倾向于财产权私益保护，其将国家对自然保护区的生态管制直接视为准征收，即应予补偿的财产权限制。按此观点，对于自然保护区的原住民来说，仅仅因为法律上的生态限制就应该得到补偿。就该两种观点来说，前一种观点更侧重财产的社会义务性，而后一种观点更强调私有财产的神圣性。

按照对财产权限制补偿的理论梳理，可以借鉴德国损失补偿的特别牺牲理论，而不是概然选择前一种观点或是后一种观点。然而，特别牺牲的判断并无严格确定的标准，实践中视个别情形，与限制的时间、程度、对财产的重要性等均有关系。从传统行政法的控权理念出发，在特别牺牲的判断方面，当“宁宽无严”。^[30]自然保护区原住民对村集体所有而本人享有使用权之土地、水域，若原被定性为“农牧用地或渔业水域”，则禁止放牧、开垦或捕捞，无疑使该土地或水域之经济性功能受到严重侵害，且与其他土地或水域之使用权人相比，显受不平等之待遇，已逾越忍受界限，形成一种特别牺牲，国家应予合理补偿。^[31]然而，这种观点仍会遭受质疑。正如前述对财产权限制补偿理论的分析，特别牺牲的判断，以“严重侵害”“显受不平等”等抽象而非具体量化的词语作为标准，实质上是价值判断，归根结底为利益衡平。

从历史法学或功利主义视角分析，可以得出同样结论。对于财产权限制补偿问题，美国和德国早期均认为无须补偿。但随着两国财产权保护思想的发展，这种不予补偿的理念逐渐被推翻了。两国都有条件地规定针对财产权的行政限制应予补偿。^[32]因此，财产权限制补偿不是按照法学传统理论进行逻辑演绎的必然结果，而是一种历史选择。其中，经济发展程度、国家能够承担的财政负担等成为重要的考量因素。因为财产权限制是否补偿不是作为限制事由的公共利益强大与否而是社会利益是否应该重新公平分配以及如何分配。从更深层次分析，财产权限制补偿取决于社会利益博弈的结果。

按此思路，从自然保护区管理机构与社区居民在土地使用权受到限制后所采取的博弈策略进行分析。自然保护区社区居民补偿主要涉及的利益为：社区居民土地、水域等资源环境要素发展而致的经济利益与设立自然保护区而要保护的生态公共利益，其中，按照公共委托理论，生态公共利益的代表为国家或各级地方政府。从自然保护区立法到执法，两类利益主体采取了不同的博弈策略。在立法层面，国家作为生态公共利益的代表，其意愿得到充分表达；而大多处于不发达地区的自然保护区社区居民的意愿并未得以充分反映，其参与立法意识并不强烈。在执法层面，由于事关社区居民生产生活的切身利益，往往采取不合作的博弈策略，盗伐、偷猎愈演愈烈，甚至出现砸桥、毁路以及群殴事件。^[33]而代表国家管理自然保护区的行政机构，一方面分化出了自身的经济利益追求如办公经费、福利待遇等，可能牺牲国家所着力维护的生态利益；另一方面自身的执法能力、社区居民利益的正当性、自然保护区地形地貌的复杂性以及和谐社会的政治压力等可能对社区居民的违法行为采取忍让策略。因此，如果自然保护区立法不能充分保护社区居民利益，对土地、水域的发展权限制不予补偿，则可能造成执法不力甚至不执法的矛盾现象。同时，土地或自然资源的使用者，在未支付自然保护区土地或其他资源受限成本的情况下，将过分低估生态资源、景观资源与水资源等提供的成本，也无法使自然保护的外部效益内部化，将造成土地或自然资源使用的无效率。^[34]即便自然保护区管理机构改变博弈策略，采取高压政策，若对社区居民的发展权限制视为社会义务，而不对其所受影响的权益予以考量，则很可能因社区居民的反对甚至抗争而造成更大的社会成本如上述毁路砸桥事件，反而与当初保护生态利益的初衷相违背。^[35](www.xing528.com)

为减轻当事人的不满，而有利于水源保护区政策的推行。在德国1986年修改的联邦水利法第十九条第四项规定，若土地使用规制对合于一般秩序之农业或林业使用产生限制，则就当事人因此而产生的经济不利益，应提供适当的补偿。该“便宜性之衡平给付”的性质，是政策性给付，其非特别牺牲理论或可期待（忍受）性理论下的损失补偿。^[36]

在我国，对自然保护区社区居民的补偿可以借鉴该立法例。至于补偿数额，需具有一定弹性而非补偿所有损失。这也符合我国国情，国家可以根据财政支付能力结合生态保护建设项目制定适当的弹性补偿政策。

综合以上分析，为了更好地实现生态利益与经济利益的公平分配，减缓社区居民与自然保护区管理机构之间的利益冲突与矛盾，国家对自然保护区的土地使用权限制应予补偿，但国家对补偿数额享有自由裁量权，可以根据财政支付能力、社区居民生活水平合理确定。