社区共管：法律效力视角下的结语

在我国，自然保护区在世界环境基金、世界自然基金等非政府组织的资助、推动下，开展了社区共管的相关实践，环保部2009年印发的《国家级自然保护区规范化建设和管理导则（试行）》及部分地方性法规中也规定了社区共管，但有关社区共管的法律效力在立法层面并未涉及。结合我国相关法律法规及自然保护管理实践，综合分析上述三种模式，我国宜采用“决策+审批”模式。首先，社区共管在咨询协调模式中，仅作为信息沟通、共享的平台，并无决策管理权限。为此，自然保护区管理机构与地方政府向社区的分权与赋权力度过小，难以发挥社区共管应有的作用。其次，在完全的决策权力模式中，社区共管被赋予的权力过大，可能会带来一系列的行政法律问题，如作为社区共管组织机构的共管委员会是否为行政主体、有没有法律的明确授权、自然保护区管理机构与地方政府如何实现对社区共管的监管、应适用行政诉讼程序还是民事诉讼程序进行法律救济等。这些问题和困境会限制社区共管的现实作用，甚至会割裂传统管理与社区共管的衔接融合，不利于社区共管机制的有效运行，欲速则不达。最后，从公私协力的合作行政视角，自然保护区管理机构应承担担保责任，履行相应的监督、接管职责。对于社区共管的决策，自然保护区管理机构不能当甩手掌柜，将责任推卸，^[108]其自然保护责任不能因为社区共管的实施而免除。为此，有必要在共管决策之后，增加审批程序，以避免自然保护区管理机构规避应履行的法定监管职责。对于社区共管决策事项，自然保护区管理机构应在必要期限内予以审核，决定是否同意或修改，并及时向共管委员会回复书面意见及理由。原则上，无正当事由，自然保护区管理机构应审核同意共管决策事项。对此，可在一定程度上辩证借鉴美国的协商式规则制定程序。协商式规则制定是美国行政程序法规定的一种行政程序，按照该程序规定，政府机构可以成立规则制定协商委员会来进行协商并起草草案。一般情况下，委员会由政府机构代表与利益受影响的各方代表组成。如果委员会就草案协商之后达成共识，并不直接发生效力，而是由委员会向设立委员会的政府机构提交一个包含草案在内的报告，由其仔细考虑达成共识的草案作为立法建议文本的可能性，并决定接受、修改或拒绝。^[109]

按照该模式，社区共管决策经自然保护区管理机构或地方政府审核同意后，与其他行政决定具有同等法律效力。在美国，《协商式规则制定法》规定，“通过协商制定的并接受司法审查的规则不应受到法院比其他程序制定的规则更大程度的尊重”。该规定只是意在限定协商制定的规则不享有特别效力，但反过来，通过协商式规则制定程序与通过其他程序制定的条款最起码应具有同等效力。

【注释】

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