社区共管决策的事务范围及模式

社区共管作为引进制度，符合我国的民主管理体制，但在传统管理的单向度决策背景下，适用的阻力不小。我国目前的社区共管制度正处于不断探索、逐步推广应用阶段。正是基于此分析，对于社区共管的适用范围，应警惕两个倾向：一是扩大化，将社区共管作为自然保护区管理的万能膏药，盲目扩大适用范围，反而欲速则不达。社区共管的运行需要考虑利益主体及其代表、协商能力与水平、协商草案、协商流程、协商时间及协商达成共识的可能性等诸多因素，如果条件不具备而盲目适用社区共管模式，不仅不能化解矛盾找到应对之策，反而会激化矛盾。从而，社区共管的不当适用不仅无益于自然保护区的管理而且会产生负面效果，最终可能将社区共管制度扼杀于摇篮之中。二是“自由化”，考虑到社区共管与传统管理的冲突以及共管自身的复杂性与驾驭难度，政府采取放任的态度，即自然保护区管理机构是否使用社区共管模式完全由其自主决定，法律与相应的政府绩效考核没有约束。这种完全“自由化”的规定可能直接导致有关社区共管的条款被虚置，实践中的应用会大幅减少，甚至名存实亡，或者说，名尚不存在就已消亡。因为目前全国性的法律法规尚未明确规定社区共管机制。因此，对于社区共管，我们既不能盲目自信也不能畏缩不前、任其自生自灭。由于自然保护区管理的复杂性，确定社区共管的事务范围宜采用“义务性+授权性”与“列举式+例外排除式”的规范模式，即先以列举方式确定应当适用社区共管模式进行管理的事务范围，再授权自然保护区管理机构视协商可能性等考量因素进行具体事项的例外排除。

1.自然保护区规划和计划

自然保护区管理机构每十年编制一次总体规划，并根据规划和目前的紧迫问题制订年度工作计划。这种规划和计划，称为“计划行政”，使国家行政有前瞻性及整体性规划。^[86]经过审核批准的总体规划和自然保护区年度工作计划具有拘束力，对社区村民或居民的合法权益产生拘束性效果。根据《国家级自然保护区总体规划大纲》，社区对资源的依赖性是编制规划的主要考量因素之一，人类活动干扰控制目标、社区工作目标及规划、资源合理开发利用规划（如生态旅游等）是自然保护区规划的主要目标和内容。这些目标及规划，与社区居民的权益密切相关，即便有行政法规的明确授权，^[87]仍需遵守衡平原则。该原则要求规划和计划必须对所有的公益和私益加以衡量，对于衡量的结果要作最佳的选择。在衡量的过程中要将所有的资料、利益以及利益所形成之基础事实，都提出来讨论，以防止衡量的怠惰、缺失或误估。^[88]这就要求利益主体享有平等参与的决策权，以通过据理力争的沟通协商，使规划和计划真正考量所有利益及利益间的相对重要性。而在制度层面能够保障社区居民平等决策权的管理模式，显然是社区共管模式，其更能实现自然保护区规划和计划中各方利益的衡平。因此，自然保护区管理机构编制规划和计划应当采用社区共管模式，但考虑到自然保护区规划和计划可能涉及与社区居民权益无直接相关性的目标及规划，可以选择部分协商。

2.建设项目与资源开发活动管理

自然保护区是禁止开发区域，按照《自然保护区条例》及环保部《国家级自然保护区规范化建设和管理导则》（试行）的规定，在自然保护区核心区、缓冲区原则上不得进行开发建设活动。在自然保护区实验区进行开发建设应先征求环保部的意见，再进行严格的环评审批。通过统计分析环保部历年来对自然保护区开发建设项目意见的复函，有关自然保护区的开发建设项目可以分为四类：一是新建铁路、公路穿越自然保护区实验区，如济邵高速公路穿越河南太行山猕猴国家级自然保护区实验区的建设项目。二是水电站、风力发电站等直接利用自然资源能量的开发项目，如黄安河李家坝水电站等。三是水厂、路桥等民生工程项目，如宜宾县第二水厂工程及贵州赤水河特大桥工程。四是旅游建设项目，如大青沟国家级自然保护区实验区建设空中滑道和旱地滑道旅游项目等。在这些开发建设项目中：第一，穿越自然保护区的新建铁路、公路虽可能对社区居民权益产生直接影响，但为了国家建设发展大局，在进行适当补偿及采取自然保护措施后，宜由国家单向度决策。第二，水电站、风力发电站的建设与周边社区居民的利益密切相关，既有不利影响（如部分河段脱水对附近村民生产生活的影响），又有惠益之处（如用电带来的生活方便及相应带来的经济发展与收入提高等）。如何趋利避害、获得最大收益，社区村民应有发言权和决策权，因此，应采用社区共管模式进行决策。第三，水厂、路桥等民生工程项目事关社区居民福利，属于给付行政或服务行政。然而，社区居民的需求只有社区居民最清楚，政府要避免好心办坏事，因此，应赋予社区居民决策权。同时为了防止行政官员在给付行政中的恣意行为，亦应给予社区居民参与权，以监督官员遵守平等权原则。所以，民生工程项目的决策亦应当采用社区共管模式。最后，旅游建设项目是开展旅游活动的基础设施建设，其目的是吸引和容纳更多的旅游者，采用何种管理模式可参见有关旅游活动管理的论述。

3.旅游活动管理

根据自然保护区条例规定，自然保护区管理机构有权组织参观、旅游等活动，但不得影响自然环境和资源的保护。环保部在《国家级自然保护区规范化建设和管理导则（试行）》中，也进一步规范了有关旅游活动的管理，提出“有条件的自然保护区可以开展生态旅游活动”。所谓生态旅游，1993年国际生态旅游协会把其定义为：具有保护自然环境和维护当地人民生活双重责任的旅游活动。^[89]该定义也是与组织旅游活动的自然保护区管理机构的职责相一致的。在自然保护区，自然保护区管理机构除了具有自然保护的法定责任外，还应当妥善处理与社区生产生活的关系。而实质上，对于其开展的旅游活动，社区居民不仅无偿承担了旅游发展的主要成本，而且往往其本身就是旅游资源的一部分，因此，社区居民也有权平等享受旅游收益，公平分配旅游利益。^[90]所以，环保部在该导则中，不仅对旅游规划、旅游活动区域、旅游容量及旅游基础设施建设等进行了有利于环境与资源保护的明确规范，而且要求“保护区开展旅游活动应当吸引当地社区居民参与，实现保护区与社区的惠益共享”。然而从各国实践上看，特别是在发展中国家，社区参与只不过是象征性的，旅游继续被开发商、政府所控制而不是社区利益所控制。^[91]为此，有必要反思社区参与制度，不再将其作为一种技术手段而是作为一个权利博弈的政治过程。如果社区要想在旅游活动中惠益共享，则应通过赋权、增权使社区居民在博弈中享有对抗自然保护区管理机构、开发商等强势主体的权利能力。而且这种增权不应指向容易虚置的社区集体权利，而应是更易得到主张的社区居民个人权利。而且，这种权利的赋予需要正式制度的供给和法律上的确认，否则，在现有体制下，权利博弈就无从谈起，只能依赖“梁山泊式”的蛮横的不合法方式。因此，只有进行政治、经济、行政和法律结构的变革才能实现实质性的社区旅游参与。然而，法律的正式赋权尤其是新型权利如自然资源旅游价值的使用权，^[92]往往需要一个长期的过程。而自然保护区社区共管作为公共管理模式的变革产物，可以更好地实现社区旅游增权的目的。因为，增权的实质就是要形成新的均衡的权力关系，使双方的诉求都能得到表达，权利都能得到尊重，利益都有机会实现。^[93]实质上，这正是社区共管模式中利益主体进行协商沟通的基本要求。反过来，社区旅游增权的实现构成社区共管运行的内在权利基础，从而形成有利于社区共管模式运行的制度环境。因此，社区共管模式需要社区旅游增权理论的支持，但也是对该理论主张的管理制度的回应。作为因应社会各界对社区旅游增权的呼吁，自然保护区管理机构对旅游活动的管理应采用社区共管模式，使社区居民对旅游规划、项目实施、旅游基础设施建设及利益分享等享有平等的决策权，促进合作博弈，最终实现旅游惠益共享。

4.与社区权益直接相关的其他自然保护区规章制度(www.xing528.com)

根据《自然保护区条例》的规定，自然保护区管理机构应当制定自然保护区的各项管理制度，统一管理自然保护区。按照效力约束的对象不同，管理制度可分为内部管理制度与外部管理制度。《国家级自然保护区规范化建设和管理导则（试行）》明确规定，自然保护区管理机构应当制定健全的内部规章制度，其中包括社区共管。然而，内部规章制度主要约束自然保护区管理机构内部工作人员的行为，一般不发生外部法律效力，不对行政相对人产生法律约束力。原则上，内部规则制度的制定不宜采用社区共管模式，不需要社区居民的协商同意。与内部规章制度不同，外部管理制度对外发生法律效力，直接约束社区居民的生产生活活动。社区居民如果不遵守外部管理制度，将可能面临不利的法律后果。这些管理制度中直接影响社区居民权益的规定，除前述建设项目管理与旅游活动管理制度外，其他管理制度如自然保护区森林资源保护管理制度关于社区护林员的聘用、巡查、树木采挖、林副产品加工生产等的规范，宜通过社区共管模式进行协商以确定相关规则。

5.与社区权益相关的其他管理事项

除了前述自然保护区规划、建设项目和资源开发活动管理、旅游活动管理及与社区权益直接相关的其他自然保护区规章制度外，与社区权益密切相关的其他管理事项（如替代生计、生态移民等）亦应采用社区共管模式。

6.替代生计

自然保护区的管理对社区居民的生产生活影响颇大，传统的单向度威权式管理突出自然保护、往往牺牲村民利益。这引发了社区与自然保护区管理机构的冲突矛盾，使贫困的社区愈加贫困。为了实现自然保护区可持续性管理，自然保护区管理机构通过寻求替代生计，来减弱社区对自然资源的依赖性。该思路的出发点是好的，但这种管理模式基于干预主义理念，依然遵循传统管理路径，并不理解农村社区或者民族的生存智慧，从而依赖外力将某种生计途径强行切入古老有序的社区生态系统。这样的做法也许能瓦解社区原有的生计，却既没有恰当的良性系统来替代，也没有地方族群能够“迅速”适应的生计方式，更没有文化制度的有机衔接，结果有破无立，致使社区农户无所适从。^[94]为了避免这种好心办坏事的悖反困境，自然保护区管理机构在进行有关替代生计的决策时，应与社区居民进行充分协商，采用社区共管模式。目前，在自然保护区管理实践中，已有部分自然保护区采用社区共管模式进行替代生计的项目决策，如四川卧龙国家级自然保护区通过乡村参与式调查评估方法（PRA）确立了三江乡柒山村棘腹蛙替代生计项目。^[95]

7.生态移民

按照国务院印发的《全国主体功能区规划》，国家级自然保护区作为禁止开发区域，要求按核心区、缓冲区、实验区的顺序，逐步转移自然保护区的人口。绝大多数自然保护区核心区应逐步实现无人居住，缓冲区和实验区也应较大幅度减少人口。为了严格控制人为因素对自然生态系统的干扰，自然保护区尤其是核心区的居民或村民将根据该规划进行非自愿的生态移民。然而，生态移民不能仅考虑国家的整体规划与自然保护利益，还应考虑被搬迁居民的合法权益，否则，生态移民将会因搬迁后的经济与文化贫困而出现较为普遍的返迁现象。^[96]故国家可以在搬迁的时间、方式、搬迁后的生计、社会资本与传统文化需求等方面，通过社区共管模式进行协商确定。