社区共管事务范围确定的三个考量因素

社区共管不是“包治百病的万灵膏药”，^[84]其有自己的适用范围，有些管理事务是无法使用社区共管模式进行管理的。根据社区共管的法律性质与实践应用，社区共管事务范围的确定应考量以下几方面因素：

1.与社区居民权益直接相关性

社区共管的主体具有地域性，限定于自然保护区所在地而非与自然保护区无任何直接利益关系的其他地区的保护区管理机构、地方政府、村民委员会或居民委员会等。当地社区居民对自然保护区及周边土地与林木的合法所有权或使用权是社区共管模式运行的权利基础。衡平社区居民的发展权与自然保护区管理机构的管理权是社区共管的基本价值目标。因此，自然保护区管理事务是否与社区居民权益有利害关系是判断是否使用社区共管模式进行管理的首要因素。然而，与社区居民权益有利害关系仍然是一个相当宽泛的概念，因为，对于世代居住于自然保护区及周边社区的居民或村民来说，自然保护区管理机构的任何管理事务很难不对社区居民或村民产生影响。只不过，该影响有直接与间接之分。就目前我国的管理体制来说，扩大社区共管模式的适用范围，有揠苗助长之嫌，并不一定有利于社区共管模式的发展。为此，本研究将社区共管的事务范围限定为与社区居民权益有直接相关性，即管理事务直接影响了居民的合法权益如规划、资源开发、生态旅游等。

2.具有协商的可能性(www.xing528.com)

自然保护区社区共管的核心是协商，是自然保护区管理机构、地方政府和社区居民代表等多元利益主体进行对话、讨论、接纳、同意等沟通交流的过程。与社区居民权益直接相关，仅是社区共管适用的权利基础，实践中，能否使用社区共管模式尚应考虑协商同意的可能性。即便与村民或居民利益直接相关，如果共管事项各方分歧较大短期内难以达成共识，则不宜采取社区共管模式。这有两方面考虑：一是共管的效率问题。社区共管因协商而增加决策成本，但同样由于协商，沟通基础上的决策会大大减少执行成本并提高执行的效果。从这个视角分析，只要协商的时间适度，共管的成本会被较低的法律执行费用、更快的实施和更好的效果所平衡。毕竟，传统管理模式的单向度决策依靠威权压服而极可能招致对抗冲突，不仅增加执行成本而且大幅降低执行效果甚至为零。然而，如果协商的时间过长或久拖不决，则可能得不偿失导致效率低下不利于自然保护区的管理。二是分歧较大的协商可能会加剧冲突。社区村（居）民之间或社区村（居）民与自然保护区管理机构、地方政府之间如果通过沟通协商仍不能达成一致意见，尽管可能通过多数票决原则最终形成决策，但被否定的少数人则会因“多数人的暴政”而产生强烈的权利剥夺感，从而加剧矛盾冲突。另外，尽管官方也可通过威压而使社区村（居）民代表形式上同意，但居民代表回去后的宣传不仅会导致决策的阳奉阴违而且可能会引起情绪反弹、加剧冲突。这样的结果也是与创建社区共管模式的初衷相违背的。在美国，也有类似的法律条款可供借鉴。其《协商式规则制定法》明确规定，行政机关是否使用规则协商制定程序，应考虑“在确定的时间内委员就草案达成共识的可能性”。^[85]

3.强制性规定的例外（具有足够的协商空间）

适用社区共管模式，除了上述两个考量因素外，还应当有足够的协商空间。该协商空间是指外在法律制度授予自然保护区管理机构可自由裁量的适度空间。在混合行政中，即便是社区共管模式也应当遵守行政法的最低限度要求，如依法行政原则、平等权原则等。根据依法行政原则，如果有关自然保护区的法律法规未给予保护区管理机构任何裁量余地，如禁止乱砍滥伐、毁林开垦等活动，则保护区管理机构不能与行政相对人进行协商执法。因此，法律对某些行为的强制性规定，尽管与居民权益直接相关，保护区管理机构仍无法使用社区共管模式。相反，赋予自然保护区管理机构宽泛裁量权的框架性立法或概括性立法，如前述妥善处理社区生产生活关系的条款，虽给传统的高权行政带来挑战，却也给予了保护区管理机构使用社区共管模式的制度空间。可以说，社区共管是框架性立法的制度因应，反过来，框架性立法也是社区共管适用的制度条件，因为其给予了自然保护区管理机构与社区居民或村民进行协商的自主空间。