社区共管事务范围的必要性：在泛化或一般化规定下的缺失或流于形式

社区共管作为新生事物，是舶来品，由国外引进，可能带来文化、风俗、宗教及制度背景等方面的水土不服。由于社区共管不是内生性制度，采取诱致性制度变迁为主的路径显然不可行。尽管社区共管需要自然保护区及社区的内源性的本土化支持，但作为外来引进制度，尤其在现有的国家管理体制下，不进行强制性制度变迁很难在自然保护区管理中扎根发芽。因此，社区共管需要法律法规的规定，反过来，以推进社区共管模式在实践中的应用。

在立法实践中，我国自然保护区条例制定较早，尚无社区共管的相关规定。随着社会发展，GEF等基金会开始在我国自然保护区试点推行社区共管模式，近年来，环保部及一些地方性法规、规章开始初步规定社区共管，但仍处于初期阶段，有的规定仅具备社区共管制度的雏形。环保部2009年制定的《国家级自然保护区规范化建设和管理导则（试行）》对社区共管进行了授权性规定，“自然保护区可以通过建立共管机制、签订共管协议等多种形式，积极推进地方社区和居民参与保护区管理。”但从法律性质分析，该条款仅是倡导性的行政指导，以推进和规范地方政府进行社区共管。而地方性法规、规章则开始有益的探索，但也存在社区共管事务范围不确定等不如意之处。如福建省政府2015年制定的《福建武夷山国家级自然保护区管理办法》第二十九条规定，“省人民政府林业主管部门负责协调保护区所在地设区市、县（市、区）人民政府及其有关部门、保护区管理机构、乡（镇）人民政府、街道办事处、村（居）民委员会等有关单位，建立健全联合保护机制。保护区管理机构负责制定保护区的联合保护公约和章程，组织辖区内村（居）民共同参与保护工作，协调解决保护管理中的有关问题。”该规定只是浅层的或只是社区共管模式的前期萌芽阶段，没有协商只有政府主导下的协调。其不仅未改变自然保护区管理机构的中心地位而且未赋予社区居民的决策权力。除此之外，这种联合保护机制的规定是粗糙的，既没有联合保护的组织性规定也没有管理范围的明确界定，更像是万金油似的政治性应对策略，流于形式，难以在法律上产生确定的效力。与其相比，《宁夏回族自治区自然保护区管理办法》的相关规范已然具备社区共管的基本框架，如该办法第十九条规定“自然保护区所在地县级人民政府，可以会同自然保护区管理机构、有关村民委员会、单位，建立自然保护区协调组织，开展有关自然保护区的宣传教育活动，并组织订立和履行保护公约，共同保护自然保护区内的自然环境和自然资源。”在该规定中，虽仍未明确共管，但实质上，自然保护区协调组织就是社区共管的组织机构，其有权制定保护公约而非自然保护区管理机构。然而，对于自然保护区协调组织可协调的事务范围，该规定虽指向宣传教育与保护公约，但保护公约的内容仍然宽泛抽象没有明确。至于2014年9月海南省人大制定的《海南省自然保护区条例》，则更近一步，明确规定“自然保护区应当与所在地政府、村民委员会、居民委员会、其他相关单位等建立共管机制，积极推进地方社区和居民共同参与自然保护区保护与管理”。该规定明确建立共管机制，使自然保护区社区共管模式从理论走向实践，但该规定仍属抽象的一般化规范，存在共管事务范围不确定的遗憾。(www.xing528.com)

这些宽泛的粗线条的规定，尤其是共管范围的模糊不清，在现有制度背景下，不利于社区共管模式的运行。如果没有外在的明确的法律制度约束，在我国现有的绩效考核体制下，自然保护区管理机构没有积极性也不愿去面对社区共管所可能产生的不确定性的决策结果。因此，应该进一步在地方性法规规章中探索确立社区共管制度，明确社区共管的事务范围，并且在条件成熟时提升为国家法律制度。