社区合作博弈的共管模式优化探讨

一项法律制度要达到维护法律秩序的目的，需承认特定的利益、确定利益的范围并且保护在确定的范围内得到认可的利益。^[15]自然保护利益、地方政府及村民的经济利益、文化利益均是在一定范围内应当予以保护的利益。对此，我国自然保护区条例也规定，建设和管理自然保护区，应当妥善处理与当地经济建设和居民生产、生活的关系。然而，如何妥善处理，法律则没有具体规定，应属自然保护区管理机构的自由裁量权范围。那么，自然保护区管理机构应采取何种管理模式才能在实现自然保护利益目的同时，兼顾多方利益。从成本效益分析，只有合作博弈而非零和博弈才能实现多元利益共赢。从法律实施的实效分析，守法是法的实施最重要的基本要求，也是法的实施最普遍与最基本方式。^[16]没有村民对自然保护区法律法规的自觉遵守与履行，仅靠强制的环境执法通过纠正违法结果来贯彻、推行自然保护区法律制度，则自然保护区条例及相关法规将很难有效实施。从利益视角，自然保护区及周边社区村民遵守自然保护区强制性法律规范的前提是，其先于自然保护区建立而享有的生产生活的正当权益得到了充分尊重。在实践中，对村民生产生活权益的尊重，如何体现在自然保护区管理机构的管理模式之中？显然，以命令控制手段为主的传统管理模式无法胜任。哈贝马斯认为，只有那些产生于权利平等之公民的商谈性意见形成和意志形成过程的法律，才是具有合法性的法律。^[17]沟通商谈形式不再是一种零和博弈，而是各方利益在决策中均能得以体现的合作博弈。对于多种利益的权衡，哲理法学派曾投入很多精力，企图推出一个绝对公理，以保证本质上更重要的利益占据主导地位。然而，不管对哲学家和法学家来讲寻求这样一个方法是多么的天经地义，我们今天仍逐步认识到这种寻求是徒劳的。可能法学家能做的不过是承认这个问题，并认识到这是摆在他面前的、要求他尽可能地保护整个社会利益的问题；是维护利益间的平衡、和谐或对之的调适。^[18]与传统管理模式不同，自然保护区社区共管模式促进了多方利益的沟通协商，协调平衡了多方利益，实现了多元主体的合作博弈。

1.协调自然保护利益与经济利益

自然保护利益属于环境利益，自然保护区管理是环境法律调整的具体领域。环境利益与经济利益是交错的、存在冲突的利益关系。根据环境保护法第一条规定，环境法采纳了目的二元论观点：一是保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康；二是推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展。显然，“保护和改善环境，防治污染和其他公害”是环境法的首要和直接目的，也是环境法存在的价值。以该目的为指引，环境法应追求和保护的核心利益是环境利益。环境法的第二个目的即促进经济社会可持续发展，是以环境利益的保护为基础，实现环境利益与经济社会利益的协调发展。从本质上分析，环境利益与经济利益的关系并非简单的对抗或协调一致关系，两者之间既有对抗限制又有交融共进。^[19]对于自然保护区的生态管理来说，虽以自然保护为根本目的，但并未否定当地经济发展和村民的生产生活。

自然保护区社区共管模式强调自然保护区管理机构、地方政府及社区的协商决策。由于协商，各方主体的利益主张能够在决策中得以体现。由此而制定的管理规则，显然充分考量了各方主体的利益要求。因此，尽管自然保护利益与地方政府及村民经济利益存在一定程度的冲突，但社区共管模式通过综合决策协调了自然保护利益和经济利益。如西洞庭湖自然保护区实行社区共管模式逐渐实现了保护区与社区间经济权益与保护义务的一体化，既尊重了当地社区居民的生存权和发展权，又有效地传递了科学保护管理的信息；极大地缓解了保护区与社区之间的矛盾，保持了青山垸湿地恢复区内的生态系统的完整性，实现了鸟类、鱼类等湿地资源保护与社区经济的协调发展。^[20]青海三江源自然保护区索加社区共管体制达到预期效果：野生动物数量减少速度减慢、动物栖息地开始恢复。索加的牧民环境意识得到很大的提高。虽然生活水平的提高很困难，但在共管体制影响下，他们不再需要背井离乡，可以继续在祖祖辈辈生活过的土地上生活、生产。^[21]

2.促进自然保护利益与传统文化利益的协同增进(www.xing528.com)

我国民族众多，历史悠久，传统文化丰富。民族的宇宙观或世界观、传统知识和实践、传统农业方式和技术、传统生活习惯、传统艺术、民间传统制度、习惯法、图腾、宗教信仰^[22]等传统文化资源确保了自然保护区的生态保护。因此可以说，传统民族文化与生态环境保护是一个不可分割的整体，甚至，民族文化传承是保护自然生态环境的前提。^[23]因此，保护自然生态环境必须首先保护自然保护区及周边社区的传统文化，并挖掘民族传统文化中有益的传统知识和实践，将之用于生态环境的保护和生物资源的可持续利用，并不断将其发扬光大。^[24]如蒙古族传统游牧知识中有关草原生态环境的本土生态知识、技能及观念意识遗产十分丰厚。它所拥有的综合性、地域性以及传统技术特征能够弥补现代草原治理专业化技术不足之处。^[25]因此，按照传统管理模式，自然保护区管理机构无视民族文化强制推行生态保护政策显然是不可取的。当然，这不仅涉及因传统文化利用而产生的成本效益问题还涉及民族自尊及信仰传承等问题。自然保护区管理机构应该重视民族文化与自然保护之间的良性互动关系。然而，对于民族传统文化的具体知识、实践及习惯等内容，自然保护区及周边社区的村民最熟悉也最有发言权。可以说，自然保护区及周边社区村民在将民族传统文化融入自然保护过程中发挥着不可替代的重要作用。为此，与传统管理模式不同的自然保护区社区共管模式为社区村民提供了主张并保护自己民族传统文化的平台。社区共管模式鼓励自然保护区及周边社区村民自觉参与生态环境保护，并将保护生物多样性与弘扬民族文化和传统知识有机地结合起来，保护优秀传统文化，促进当地经济社会发展。^[26]但是，在挖掘保护民族传统文化的同时，自然保护区管理机构必须重视民族传统文化的负向发展问题。市场经济的发展，冲击、破坏并重构了传统民族文化的价值观、生态伦理观念。在传统地域社会中，不仅存在生态环境与民族传统文化的良性互动关系，而且具有同时衰退的性格。^[27]如前所述，民族传统文化的破坏衰退会导致生态环境的恶化。某布朗族村寨的一些年轻人就因为受到外来文化影响，抛弃了优秀的龙山文化，在龙山里偷伐木材。^[28]对此，社区共管模式并非摒除自然保护区管理机构等的行政强制执行力，而是在充分尊重民族传统文化的基础上，一方面，通过强制手段震慑偷伐等违法行为；另一方面，通过宣传、生态补偿、文化传承等挖掘保护优良传统文化。从而，社区共管模式促进了自然保护利益与传统文化利益的协同增进。

3.促进自然保护区管理机构与社区村民经济利益的交融共进

自然保护区及周边社区村民具有经济发展的合法权益，但由于国家对其所处区域的生态功能定位，按照自然保护区条例，当地的经济发展模式及村民的生产生活方式受到限制。然而，这种限制不是盖然否定村民对土地、林地、林木的合法权利，按照公平理念，其应该受到合理的生态补偿。即便政府给予合理补偿，村民仍享有在不与自然保护理念相冲突的前提下进行发展的权利。这需要国家、社会和村民共同创新出更为环保和更体现自然保护理念的发展模式，以替代传统不可持续的生产生活方式如兴建沼气池替代烧柴等。根据自然保护区条例的相关规定，生态旅游是行政法规明确授权可以组织经营的发展方式。同时，生态旅游不仅可缓解自然保护区管理经费紧张，而且是自然保护区村民实现经济发展的重要替代方式。按照公共选择理论，在传统管理模式下，自然保护区管理机构可能为了自身利益而挤压排除社区村民分享生态旅游的利益。在广东省，截至2010年，农民完全被排除在自然保护区旅游收益的利益分配之外。这可能导致村民通过破坏公司设施及随意兜售、强买强卖等“过度参与”方式进行反抗。^[29]为了促进生态旅游的可持续发展，必须保证社区成员都能享受旅游所带来的益处。^[30]那么，如何才能保证社区成员分享旅游收益？有学者应用“利益相关者”理论分析政府、自然保护区管理机构和社区的利益分配关系，认为，当地社区及其居民是生态旅游重要的利益相关者，也是生态旅游社会效益实现的关键要素，而社区参与生态旅游是其健康发展的必要条件。^[31]然而，当社区参与仅是一种技术性手段而没有内在的权利支撑，这种参与就只能是形式参与而非实质参与。如果形式参与仅仅停留在象征性层面，社区成员对生态旅游的收益又如何能够实现。只有从国家政治或法律层面上建立一套包括产权制度在内的支持性制度，才能切实保障社区参与旅游的权益。^[32]因此，我们应当从政治与权力的关系角度对社区参与进行分析。旅游产品的最终形式是政治家、社区和商业伙伴之间权力互动和合作程度的展示。^[33]斯切文思认为，对当地社区来说，要真正对旅游发展实施控制，需要将权力从国家层面放置到社区层面，如将当地各种宗教团体、相关机构、普通群众组织包括妇女和年轻人中选派代表参与到旅游发展决策过程中。^[34]从西方旅游增权理论的这种研究思路来看，社区增权意在增加社区的决策权力，加大社区在旅游事务管理中的话语权。从而，使社区参与由形式到实质，对生态旅游的利益分配享有一定的决定权。这种给予社区对旅游事务管理的决策权的制度设计，也正是自然保护区社区共管模式的核心设计。只不过，自然保护区社区共同管理的事务范围更广，包括但不限于生态旅游。自然保护区管理机构具有生态旅游的法定管理权力，而自然保护区及周边社区村民对旅游资源具有一定的占有、使用等合法权益。与西方社区增权理论的研究相一致，自然保护区社区共管给予了社区一定的决策权、决定权，从而能够兼顾两者利益，促进自然保护区管理机构与社区村民经济利益的交融共进。