共管委员会代表数量规模与村民利益的关系

代表份额是指由共管委员会筹建机构分配给每一利益团体的代表数量占代表总数量的比例。决策权的大小不是由代表的绝对数量而是由各个利益团体代表的份额决定的。每个共管委员会代表享有同等的表决权，按此规则，暂不考虑其他政治、社会因素的影响，某一利益团体的代表份额越多则决策时的优势就越大。不管共管委员会采用怎样的决策程序，社区村民或居民的代表份额越多就越有利于社区利益的维护。因此，代表份额的分配可能直接影响共管委员会的决策结果。另外，在代表份额确定之后，代表的总数量也会对共管决策的形成产生重要影响。共管委员会的规模越大，代表的总数量越多，共管委员会通过协商达成一致意见的可能性就越小，进行充分协商的成本也会越大。为此，我们应当综合考虑各方面因素，最终确定代表份额与数量规模：

首先，应当明确有资格进行共管决策的利益团体及其性质。

不确定有资格进行共管决策的利益团体，就无法进行代表份额的分配。实践中，有的共管委员会的成立并不严谨，其没有事先划定有权参与决策的利益团体的范围，如云南高黎贡山国家级自然保护区在腾冲县上营乡大田坡村成立的社区共管委员会由大田坡村干部、村民代表、教师、护林员、乡林业站代表、自然保护区管理站代表共同组成。^[31]其中，村干部、村民代表是社区利益的代表，乡林业站代表是地方政府管理部门的代表，自然保护区管理站代表是自然保护区管理机构的代表。然而，教师、护林员作为共管委员会代表确实存在疑惑：一方面，教师如果作为专家，如上分析，则不具备代表资格；相反，如果不是作为专家，其所代表的利益团体也应无权选派代表参与决策。另一方面，护林员如果是社区村民或自然保护区管理机构的管理人员，其应归属至相应的利益团体而不应单列为特殊性代表；相反，如果不是，则其所代表的利益团体同样无权选派代表进行共管决策。

从自然保护区社区共管的目的进行分析，有权进行决策的利益团体主要为三个：社区、自然保护区管理机构和地方政府。自然保护区管理机构与地方政府虽同为公权力机构，但地方政府并非单纯的自然保护者，其还担负着地方经济发展职责。实质上，地方政府可能是利益衡平者。社区所在的地域划入自然保护区，并没有割裂或改变原有县乡政府对该区域及相应社区的管理格局或职责。地方经济发展、社区脱贫致富是县乡政府的重要职责，甚至是长期以来最重要的政府绩效考核指标。不难想象，地方政府可能会选择地方保护策略、较少考虑代表全民利益的自然保护职责。但近年来，随着中央对环保的重视，国务院对全国主体功能区的重新规划，国家级自然保护区已成为禁止开发区域。同时，与环保相关的对行政领导的生态问责机制逐渐健全。如果以牺牲环境为代价发展经济，从而发生违反主体功能区定位等情形，造成生态环境和资源严重破坏的，即便得到提拔重用，也可能终身面临被生态追责的潜在危险。为此，双重考虑下的地方政府最有动力追求兼顾自然保护与社区经济的管理模式。理性的地方政府可能会根据中央或上级政府的政策、决策为导向，进行实时的利益权衡。因此，在进行代表份额分配时，不宜将地方政府与自然保护区管理机构作为相同性质的利益团体，不能简单统称为政府利益相关者。

其次，应适度考虑自然保护区管理机构与地方政府对社区的现实影响力。(www.xing528.com)

随着市场经济的发展，我国公民的权利意识越来越强。但是，自然保护区大多地处偏远地区，官本位思想对保护区及周边社区村民的影响很深，怕官畏官情绪严重。一般村民不敢得罪官员，不敢大胆发表自己的意见。另外，按照传统管理模式，自然保护区管理机构与地方政府对管理事务拥有绝对的话语权，掌握着强大的行政资源，再加上村委会的半行政化，也都促使社区村民习惯于服从。因此，在这样的社会背景下，构建自然保护区社区共管委员会就必须考虑社区利益的弱势，村民代表面对官员可能有的软弱表现。在分配代表份额时，就应当对社区进行倾斜保护，给予村民代表较大比例。在实践中，也有类似的做法，如四川省松潘县白羊国家自然保护区的每一个共管委员会由 10 名成员组成（自然保护区官员 2 位，乡政府 2 位，村委员会 2 位，选举产生的村民代表 4 位）。^[32]

最后，共管委员会代表的数量规模应有利于共管协商与决策的最终形成。

自然保护区管理机构、地方政府都是行政机关，其派出的代表属于国家公务人员，负有特别的公法服务及忠诚义务。这些代表虽有一定的自由裁量权，但原则上应服从自然保护区管理机构与地方政府的领导并完成上级交代的任务。因此，这些代表往往能较好地贯彻所代表机构的意志。故这些代表的人数多少不会影响自然保护区管理机构与地方政府在共管协商中的意愿表达。然而，对于社区则完全不同。在我国，社区实行村民自治，但村民委员会的半行政化已不能使村干部完全代表本村村民利益。而且，同一行政村的不同自然村、同一自然村的不同村民可能有不同的利益与意愿表达。为此，社区村民代表的人数越多，所反映的利益、意愿就越全面。相反，若代表人数太少，则可能出现利益、意愿反映的片面化。综上分析，共管委员会代表的人数规模主要与社区关系较大，与自然保护区管理机构、地方政府关系并不大。因此，共管委员会代表的数量规模应当首先考虑被代表村民的利益、意见、建议能否得到充分反映。村民代表的人数越多，村民利益、意愿得到反映的程度可能会越高。但共管委员会代表的数量并非越多越好，其还应受到代表进行共管协商的时间、利益协调的可能性等因素的限制。在此，我们可以借鉴彭真同志对全国人大代表名额问题的观点，“代表大会人数不要太多，既要包括各方面的代表，又要便于开会讨论、决定问题才好。代表人数过多，因为时间的限制，不可能都畅所欲言，不便召开讨论，甚至小组会上都不能比较普遍地发言，形式上看起来很民主，实际上并不一定能充分发扬民主。”^[33]自然保护区社区共管的关键在于社区村民代表与自然保护区管理机构、地方政府的代表之间的沟通协商过程，而非共管决策的最终结果。通过协商，社区与自然保护区管理机构、地方政府能够积极探讨共赢的自然资源管理方式，能够增进相互的理解、支持并有助于多方意愿的协调、认同与接受。然而，如果代表人数过多，完全的沟通协商过程将会很漫长。但共管委员会的决策会议不能没有期限也不能无限制的延长。会议时间过长，不仅会增加与会代表的时间成本，还会降低行政机关的管理效率与村民代表参与管理的积极性。毕竟，村民代表是兼职的，其还要从事农副业等生产生活活动。因此，共管委员会的决策会议应当限定期限，非规定情形不得延期。然而，正如彭真同志所言，在限制的时间内，代表的人数越多沟通协商的过程就越流于形式。为此，应统筹考虑共管委员会代表的数量规模，不仅要尽可能反映最广大村民的利益、意愿，还要有利于共管协商与决策的最终形成。