共管委员会层级设立的反思与优化

设立多层级共管委员会，与现有行政管理体制相对应，能够使各级部门各司其职。甚至有学者认为，组建由县、乡政府及其职能部门、保护区管理机构、村委会、村民代表等组成的社区共管委员会，进而在县、乡、村三个政府级别层面上分别组建共管委员会的分级管理体系，有利于调动多方利益相关群体的积极性，从根本上解决保护区与社区之间的矛盾冲突。^[30]然而，多层级共管委员会的设立也有其难以回避的劣势，需要从以下几方面进行反思，以便进行理性构建。

一是多层级机构建立的成本。任何新机构的设立，都需要相应的人、财、物等成本的投入，机构越多成本也越高。县、乡、村等多层级共管委员会与相应联合保护机构或共管领导小组的设立与运行均需成本的支出，同样，层级越多财政成本也越高。自然保护区管理机构及保护区范围内的县乡政府多数处于偏远地区、并不富裕，财政本就紧张，很难有能力设立多层级机构。也许，将有限的财力集中用于单层级共管，会有更大成效。

二是多层级机构设立的效用与必要性反思。一方面，虽然多层级共管契合现有管理体制、能够调动各方利益积极性，但委托代理问题仍会大幅消减县乡级共管委员会设立的成效。之所以进行社区共管，其根本目的乃在于通过自然保护机构、地方政府与村民代表等多方利益的协商，找到能够兼顾自然保护与社区经济的行为方式与资源管理计划。对于社区周围的自然资源与生态环境，社区村民最为熟悉，如何在社区发展中进行有效保护也最有发言权。然而，由于社区共管不能进行全部村民协商，故只能通过选举，由村民选出最值得信赖、最有权威的代表进行协商。对于村民自己直接选出的代表，村民具有较高的信赖度和关注度，监督也更直接。相应地，村民代表也能够从村民利益出发据理力争，探讨可持续性的保护与发展决策。其协商作出的决策，村民认可度也较高，自愿执行力度强。但对由其间接选出的乡级、县级村民代表则信赖认可度并不高，相应地，村民代表由于相对远离自己的村民再加上官方压力、自身私利寻租等多方面外在因素影响，并不一定真实反映村民利益。为此，县乡级共管委员会的决策可能偏离共管目标，成效必然会受影响。另一方面，县乡级共管委员会对村级共管委员会的监督、指导、担保与支持，完全可以由自然保护区管理局与县级政府及其行政部门组成的联合保护机构或共管领导小组来代替。联合保护机构或共管领导小组属于行政机构，既有能力也有资源，而且相对于县乡级共管委员会也更有优势进行相关的监督、指导、担保与支持。实质上，这也是该联合机构或共管领导小组的职责。由此，设立县乡级共管委员会的必要性确需商榷。综上所述，无论从成效还是职责的必要性来分析，增加县乡级共管委员会的多层级共管并不优于仅有村级共管委员会的单层级共管管理。(www.xing528.com)

三是新制度最好由简入繁，过于复杂的制度设计不一定有利于社区共管的制度构建。由于国际基金组织的推进，社区共管已在我国部分自然保护区进行试点。环保部有关自然保护区的建设规范中，也将社区共管作为规范化管理的内容之一。但是，有关自然保护区社区共管的理论与实践上的具体制度建构并不成熟。从国家立法角度来看，社区共管还处在一个制度不断探索的过程之中，国家法律法规尚未对其明确界定。在这样的背景下，社区共管的制度设计不宜过于复杂，否则，事倍功半，并不利于社区共管的制度构建。然而，多层级共管委员会的制度设计，不仅成本高而且涉及更为复杂的上下层级共管委员会之间的关系以及相应的行政审批机构的确定，毋庸置疑，这会增加新制度建构的难度。

通过以上这些反思，本研究认为，对自然保护区进行单层级共管管理是实行自然保护区社区共管的最佳选择。