各层级共管委员会关系优化

各层级共管委员会均是多权利构成的民主决策机构，显然不同于上下级政府或行政机关之间的领导与被领导关系。按照地方各级人民代表大会和地方政府组织法的规定，地方政府应当执行上级国家行政机关的决定和命令，领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。然而，共管委员会的决策是多元利益和价值衡平的结果，已不仅仅是国家政策、决定和命令的执行。共管委员会不能根据传统的政治—行政二分法被简单定位为行政执行机构，其具有了民主代议机构的性质。从法律性质分析，各层级共管委员会更应该借鉴同具代议性质的地方各级人民代表大会之间的关系定位。按照宪法及相关法律，上级人民代表大会与下级人民代表大会是法律监督关系、业务指导关系和工作联系关系。^[27]根据地方各级人民代表大会和地方政府组织法第四十四条第七项规定，上级人民代表大会常务委员会有权撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议。共管委员会虽无立法权，但多元权利主体通过协商作出的决策与民主立法的性质相近，而非单纯决定、命令的执行。由此，县、乡、村三级共管委员会之间可以定位为监督、指导关系。同时，上一层级共管委员会可以撤销下一层级共管委员会不适当的共管决策。尽管如此，各层级共管委员会之间的关系仍需要进一步细化规范，不能简单照搬各级地方人大之间的权利义务关系。实践中，相关的研究论述受行政官僚体制的影响较深。如有学者认为，乡级和县级共管委员会是村民自主管理的拓展和延伸，分级对下一级管理部门制订资源管理计划，分配管理任务，统一监督管理。^[28]虽然该论述将县、乡级共管委员会作为村民自主管理的延伸，但对各层级共管委员会之间关系的定位仍然更侧重管理而非监督，如分级制订资源管理计划、分配管理任务等均是直接管理行为的体现。除此之外，也有研究深入探讨了县乡级共管委员会应该具有的工作职责，如负责所有在行政村级“共管委员会”无法解决的关于自然资源管理的事宜和问题；解决较低级别“共管委员会”中出现的冲突；支持当地“共管委员会”，例如制定相应的规章制度、争取所需基础设施的建设等，为行政村吸引资金和项目机会等。^[29]由此，上下层级共管委员会之间可能还存在担保与支持关系。所谓担保关系，类似于行政机关进行民营化改革中所承担的担保责任，上一层级共管委员会对下一层级共管委员会能够自主决策解决的事务，原则上不予干预，只有在下一层级共管委员会的共管出现问题如上述冲突或遇到无法解决的自然管理事务时，上一层级共管委员会才介入进行共管管理。上层级共管委员会的担保责任虽借鉴于行政机关在民营化改革时所应承担的责任，但总体来说，有利于自然保护区社区共管机制的有效运行。所谓支持关系，是指上一层级共管委员会为下一层级共管委员会所争取提供的物质如基础设施等、资金和项目支持。这实质上是下层级共管委员会能够运行的重要保障。综上分析，如果设立多层级共管委员会的话，结合我国自然保护区的管理实践，可以将多层级共管委员会之间的关系定位为监督、指导、担保和支持关系。(www.xing528.com)