我国有森林生态、草原草甸、荒漠生态、内陆湿地等多种类型的自然保护区，其涵盖的地域范围、民族文化差异较大。自然保护区是否设立多层级共管委员会不能一概而论，应具体情况具体分析。最初，自然保护区社区共管委员会的设立是由GEF、WWF等国际基金组织推动的，由于以项目为引导进行试点，故共管委员会首先建立在村级社区。如云南高黎贡山国家级自然保护区、腾冲县上营乡大田坡村社区共管委员会；汉寿西洞庭湖自然保护区青山境社区共管委员会等。也有在村级社区设立共管小组，而在乡镇或流域建立共管委员会，如云南省云县后菁乡执行“云南省山地生态系统生物多样性保护示范项目”（简称YUEP项目）建立的共管组织。[20]
根据查阅的文献资料，结合理论分析和实践做法，共管委员会的设立主要可分为两种模式：一是单层级共管委员会模式即共管领导小组+同层级社区共管委员会。共管领导小组由自然保护区管理机构与地方政府组成，可以是由保护区牵头的联合保护委员会。首先，共管领导小组的成员由保护区、地方政府或其组成部门的行政管理人员构成，属于行政联合机构，其作出的决定是行政决定，对保护区及相应县乡政府具有拘束力。共管领导小组与现有行政管理体制并无冲突，其决策实质上属于两个或两个以上的行政机关以共同名义作出的行政行为，按照行政复议法与行政诉讼法的规定，行政相对人均可以获得相应的法律救济。其次，共管领导小组能够作出有利于可持续发展的决策。自然保护区管理机构职责所在更侧重于自然保护，而地方政府有责任促进地方经济发展和实施民生工程，尤其是现在的扶贫重任，因此其更重视社区发展。由此，两者联合作出的决策将会统筹兼顾社区经济与自然保护区的生态保护。最后，共管领导小组在社区共管运行机制中具有重要功能，被赋予审批权。其通过审批社区共管委员会的决策，一方面把握总体方向，避免决策过分偏向自然保护或社区经济发展；另一方面使共管委员会的决策具有法律效力，以便共管委员会与现有行政体制有效衔接。在实践中也有相关的事例支持，有学者认为，由共管委员会制定的社区资源管理计划（CRMP），报领导小组审批同意后方可正式开始实施。其将共管委员会决策与领导小组之间的关系具体描述为图3.1。
图3.1 共管委员会决策与领导关系图[21]
同层级共管委员会可建立在村级也可建立在乡级、县级或自然保护区，实践中，建立在村级居多。这主要有两方面原因：一是国外基金推动社区共管的最终实施大多在自然村、行政村或社区层面；二是根据委托代理理论，共管委员会设立的层级行政级别越高，选举产生的村民或社区利益代表能够真实、全面反映村民或社区居民利益需求的可能性越小。甚至按照公共选择理论，代表为了追求自身利益可能会扭曲原初委托人意志。因此，如果仅建立单层级共管委员会，建立在村级能够更好地反映村民利益，从而减少因委托代理而产生的寻租及信息不对称问题。在实践中，湖北后河国家级自然保护区就成立了由五峰县委、县政府、林业局、农业局、水电局、民政局、交通局、财政局、后河保护区等多部门代表组成的社区共管县级领导小组，水滩头、后河共管示范村成立了由社区村民民主协商选举的社区代表和后河保护站管理人员组成的村级共管委员会。[22]
二是多层级共管委员会模式。根据自然保护区的不同情况，共管委员会可能进行多层级管理。具体多少层级及各层级共管委员会的代表委员组成情况，则视实践而定，各省或自然保护区可能有所差异。实践中，可能存在两种倾向：一种分层级管理将共管委员会设在乡级（或流域）及县级，而在村级，则仅在自然村设立村民共管小组，具体关系如图3.2所示。(www.xing528.com)
图3.2 区域共管组织图[23]
村民共管小组是由村民自我组织管理团队通过竞选产生，其成员包括组长、副组长、组织协调兼会计、文书兼出纳、宣传员及机动人员等均为村民[24]。从社区共管权利构成的视角分析，共管小组并不是村民与自然保护区管理机构或乡镇政府的共同治理机构，其仅是共管委员会的决策实施机构或由下至上的信息咨询机构，其反馈的信息有利于乡级或流域共管委员会正确决策，同时共管委员会的决策又需要村民共管小组的推行。另一种多层级管理则参照科层制中的行政级别分层设立共管委员会，最低级共管委员会设在行政村。详见表3.1。[25]
表3.1 共管委员会多层级管理表
两种分级管理的区别主要有：一是共管委员会设立的最低层级，前者设在乡级后者设在村级。二是与现有行政体制的衔接程度，前者具有一定灵活性，可能按照流域设立共管委员会，并且村民共管小组建立在自然村也不依赖原有的村委会组织；后者完全契合现有行政管理体制，村级共管委员会也是建立在行政村而非自然村。综合分析，两种分级管理各有利弊：前者按流域设立共管委员会可能更有利于自然保护区的管理，同时，村民共管小组的重新选举能够更好反映民意并部分摒除村委会半行政化带来的弊端。但因此可能带来与现有行政体制衔接不畅的问题，并且共管委员会建立在乡或流域而不是村级，也可能带来委托代理困境。后者与现有行政体制高度契合，能够减少社区共管有效运行的摩擦，同时，建立在村级的共管委员会可能制定出更切合社区实际的决策。但完全按照行政级别设立共管委员会可能在协商过程中导入过多的行政元素，从而可能影响社区共管的多元协商。总之，权衡利弊，结合自然保护区社区参与的积极性及能力不足等现状，即便进行多层级共管，最底层的共管委员会也宜设在村级。至于乡级是否按照流域进行构建，则可以视自然资源状况或保护的需求而定。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
