共管委员会与村民委员会的合作关系与优化

共管委员会最初是由外来资金以项目形式推动建立的，这可能产生误区：共管委员会仅是项目实施的执行机构。这种观点不仅会影响共管委员会的代表组成，还会直接影响共管委员会与村民委员会的关系。以实施执行为主还是体现权利的决策为主，直接决定了共管委员会的性质。最初指向实施执行的共管委员会将重心放在项目的实施上，对村民或社区居民的沟通仅限于自愿性的理解执行。这时的共管委员会仅具有工具性价值即决策实施的手段。由此，初期的共管委员会代表组成主要为村民代表或村委会干部。甚至，有学者认为，除非现有的村民委员会没有管理社区资源管理计划和社区投资基金的能力，一般可以直接将现有村委会作为共管委员会^[7]。从这个视角分析，共管委员会的角色与村民委员会部分重叠、冲突。然而，村民委员会是法定的村民自治机构，项目实施与资源管理也是其职能的部分体现。同时，共管委员会尚缺乏法律的定位与规范。为此，村长们强调共管委员会无权同外界协商，能做的仅是收集有关协商方面的信息。^[8]这可能会导致共管委员会的独立价值丧失，因为共管委员会对行政决策的实施执行相对于村民委员会来说，并不具有优势，甚至可能远远不如。这也难怪有学者会将村委会直接作为共管委员会。

毫无疑问，多元利益主体的协商决策是社区共管的核心价值，这也是共管委员会与村民委员会相区别的根本所在。但这并不意味着共管委员会与村民委员会毫无关系。共管委员会的独立存在，并不能截然割裂共管委员会与村民委员会的关系：一方面，共管委员会的村民利益代表可能是甚或主要是村委会干部；另一方面，共管委员会需要与村民委员会充分沟通并获得支持，否则，对村公共事务拥有法定话语权的村民委员会的反对，将使社区共管工作寸步难行。为此，有必要理性分析共管委员会与村民委员会的关系。实质上，共管委员会与村民委员会沟通的最好方式是将部分村委会委员作为共管委员会的村民利益代表。毕竟，一方面，村委会委员是村民选举产生的，应是村民利益的代表，这与共管委员会的村民利益代表本质上并无冲突。另一方面，共管委员会的决策不会因为村民委员会的反对、阻碍而擅自改变，这会增加事后沟通的难度。显然，最好的办法是决策前协商，即作为利益代表。但是，现实情况的复杂性，需要共管委员会在妥善处理与村民委员会关系时，慎重选择村民利益代表。下面，将分情况进行详细分析：

1.等同：仅将村委会委员作为共管委员会的利益代表

村民委员会是村民自我管理的基层群众性自治组织，是法定的村民自治机构。按照村民委员会组织法，村民委员会有权办理本村公共事务和公益事业，有职责促进农村生产建设和经济发展、引导村民合理利用自然资源保护生态环境。由此，村民委员会的职责、功能与共管委员会的多元利益调整目标相一致。将村委会委员作为共管委员会的组成成员有利于社区共管的目标实现。不仅如此，仅将村委会委员作为共管委员会中的村民利益全权代表，还将节省选举等社会成本并有效促进共管决策的顺利实施。而且，村民委员会的委员由村民直接选举产生，将其作为共管委员会的村民利益代表是符合民主原则的。更进一步分析，相对于普通村民来说，村民委员会的委员具有较多的社会资本，不仅参与的积极性更高而且为村民争取利益的能力与技巧也较强。因此，从理论上分析，由村委会委员全权代表社区村民更有利于村民利益的获取。在自然保护区社区共管的实践中，部分自然保护区就仅将村委会作为村民利益代表构建共管委员会，如陕西太白山自然保护区社区共管委员会就以社区村委会为中心，由保护区等相关利益者代表参加。^[9]也有学者提出类似的建议，如要求哈巴雪山自然保护区管理站站长与所在辖区内的5个村委会干部分别联合成立5个社区共管委员会，办公室设在各村委会。^[10]

2.回避：原则上村委会干部或委员不得作为共管委员会代表

村委会作为村民自治机构，已经成了管理乡村社会的最主要力量，已基本实现了对于过去的家族势力、村庄精英等成分的全面取代。^[11]按照村民委员会组织法的规定，村民委员会具有人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育、经济发展及生态环境保护等诸多职责，这与法律赋予的县级政府第五项、乡镇级政府第二项的主要职权基本一致。县乡政府的相关管理决策、计划如果要在自然村、行政村实施，显然需要通过村民委员会加以落实，由此可能导致村民委员会的“行政化”。^[12]但由于村民委员会组织法等法律的限制，村民自治的法定形式影响并部分约束了村委会由自治组织向基层政府科层单位的转变，最起码在形式上是如此。因此，村民委员会的自我管理仅能称之为“半行政化”。这种半行政化的村级治理导致了村庄治理者脱离村民，形成悬浮性治理。^[13]有学者通过调查也发现，村委会这样一个几乎无所不包的权力体系，并没有与村民的草根社会很好的弥合，它们在一定程度上凌驾于村民社会之上。^[14]也正因为如此，乐施会在西南地区的扶贫过程中以及国际计划组织在西北开展的项目活动中，其所建立的社区发展组织都要求尽量避开村委会。^[15]显然，一些国际机构已经开始认为，村委会并不能代表草根社会一般村民的利益。实质上，村级治理的半行政化已经使村委会干部在事实上实现了从“经纪”到官僚的转变。既然如此，由村委会干部或委员作为共管委员会村民利益代表已然不合适。从这个视角分析，共管委员会对村委会干部或委员采取回避原则更有利于村民利益的反映和保护。在自然保护区社区共管实践中，由于资料所限，尚未发现共管委员会的代表组成中明确排除村委会干部或委员的事例。也许，村委会在其他事项上不能代表一般村民利益，但在经济发展与生态保护的选择上，村委会、村民甚至乡镇政府的立场可能是一致的。

3.混同：村委会干部与村民代表同时作为利益代表(www.xing528.com)

村委会干部作为共管委员会的村民利益代表既有益处也有弊端，其不足之处主要在于村委会的半行政化所导致的不能完全代表村民利益问题。既然如此，共管委员会可以辩证处理村委会干部的代表性：一方面，为了增加沟通促进决策实施，仍然吸纳村委会干部作为利益代表，但仅是部分代表而非全权代表；另一方面，通过选举、推荐等多种方法重新选择新的村民代表作为利益代表。如此处理，将村委会干部与村民代表同时作为共管委员会村民利益代表，既利用了村委会的优势又解决了村民利益代表性不足的问题，从而，更有利于共管委员会的决策管理。但其难点在于如何细化处理村委会干部与村民代表的数量比例、表决权重等问题，对此，在分析共管委员会的权力结构时会进行详细论述。在自然保护区社区共管的实践中，部分自然保护区的社区共管就采取了与此类似的村民利益代表组成方式，如四川唐家河国家级自然保护区阴平村社区共管委员会由管理局内部职工、村委会和村民代表及世界自然基金会（WWF）项目组成员组成；甘肃白水江国家级自然保护区李子坝社区共管委会由管理局、村委会与村民代表、北京山水自然保护中心及兰州大学社区与生物多样性保护研究中心组成；^[16]云南高黎贡山国家级自然保护区、腾冲县上营乡大田坡村社区共管委员会由大田坡村干部、村民代表、教师、护林员、乡林业站代表、自然保护区管理站代表共同组成。^[17]

4.无差别选择：村委会干部与村民可以同等身份竞选共管委员会利益代表

除了上述三种情况之外，有的自然保护区在成立共管委员会时，并未将村民委员会进行特殊对待：既没有排除也没有专门吸纳。在这些自然保护区，村委会干部与村民可以同等身份竞选共管委员会利益代表。对于村委会干部的竞选，共管委员会既不优待也不歧视。实质上，这些自然保护区的共管委员会对村民委员会采取了一种较为漠视的态度，并不特别重视村委会对共管委员会可能产生的阻力或助力。最起码，就现有查阅的资料所限，这些自然保护区社区共管委员会的组织构成上并未明确要求村委会干部或委员的参加。如湖北后河国家级自然保护区在水滩头、后河共管示范村成立的村级共管委员会由社区村民民主协商选举的社区代表和后河保护站管理人员组成；^[18]汉寿西洞庭湖自然保护区青山烷社区共管委员会由社区村民代表和相关镇政府及行政部门组成。^[19]这些自然保护区社区共管委员会并未要求社区村民代表中必须有村委会干部。

5.小结

共管委员会通过利益聚合而使多元主体的利益尽可能得到考虑，从而促进自然保护区协调可持续发展。但是，共管委员会作为新成立机构，如果有效发挥功能则必须与现有政治经济体制相融合，妥善处理与自然保护区管理机构、地方政府等行政机关以及村民委员会等体制内机构的关系。与行政机关的衔接涉及共管委员会的决策效力，而与村民委员会的沟通协调则涉及共管决策的实施效果。村民委员会拥有管理社区公共事务的诸多职责，其是否支持共管委员会决策将直接影响决策执行效果。因此，采取回避或漠视村委会关系的策略并不明智。为了实现与村委会的事前有效沟通，将村委会干部作为共管委员会的利益代表是一条可取路径。尽管乡村治理的半行政化可能引发对村委会干部的利益代表性质疑，但村委会对共管委员会决策实施的作用毋庸置疑。为此，采取混同策略，将村委会干部与村民代表同时作为共管委员会村民利益代表是最优选择。