共管委员会与行政权力机构的互动关系

自然保护区管理机构与县、乡级政府都对自然保护区依法享有管理权，两者之间既有目的上的冲突也有需协调之处。县、乡级政府对所辖区域包括与自然保护区交叉区域的社区或行政村、自然村具有经济发展、治安、环保、公共设施、社保福利等职责，尤其在中央提出的精准扶贫战略下，社区与行政村或自然村的经济发展与民生工程更显重要。而自然保护区管理机构的目的就是为了保护自然环境和自然资源，这必然会限制自然保护区及周边社区的生产生活等经济发展活动。于是，地方政府促进经济发展的策略便与自然保护区管理机构限制发展的管理措施相矛盾。但另一方面，两者也存在一致之处：地方政府的环保职能要求其保护自然环境与资源；而自然保护区管理机构“建设和管理自然保护区，应当妥善处理与当地经济建设和居民生产、生活的关系”。因此，为了实现自然保护区的有效管理，自然保护区管理机构应从协调之处着手，与地方政府联合管理，变掣肘之力为同心之力。在立法实践中，国家林业局制定的《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》与广西壮族自治区人大常委会制定的《广西壮族自治区森林和野生动物类型自然保护区管理条例》均规定，自然保护区管理机构应当会同所在和毗邻的县、乡人民政府及有关单位，组成自然保护区联合保护委员会，制订保护公约，共同做好保护管理工作。然而，需要明确的是，该自然保护区联合保护委员会不是共管委员会，其组成成员应为相关的行政权力机构，而共管委员会必须有相当比例的社区或村民代表。有学者就曾误把联合保护委员会作为共管委员会，其认为，金光寺自然保护区由永平县政府、县林业局、县环保局等承担国家利益的相关群体共同组建的共管组织为共管委员会。^[1]在自然保护区社区共管实践中，也有类似的做法，如盐池县人民政府2014年3月成立的宁夏哈巴湖国家级自然保护区社区共管委员会：主任为副县长，副主任为两位哈巴湖管理局副局长和县环林局局长，成员则由县政府下属相关局、中心的局长、主任以及乡镇党委书记、镇长和管理站站长、管理局分场场长、副场长组成。该共管委员会根本没有社区村民代表，仅有公权力代表，其实质上就是自然保护区联合保护委员会。^[2]

按照国家现有的管理体制，共管委员会应当得到有关行政权力机构的承认、推进和有效组织，并拨付一定的经费。但同时，共管委员会的决策也应当受到有关行政权力机构的有效监督。原来的项目驱动型共管委员会很难制度化，毕竟，从制度设计视角，共管委员会主要是一个共同决策机构而不仅仅是通过外来项目投资进行运转的实施执行机构。但由全球环境基金（GEF）等基金组织投资推动的共管提高了社区参与的能力、积极性，为构建自然保护区社区共管法律机制奠定了良好基础。那么，自然保护区管理机构、地方政府或联合保护委员会中的谁更适合作为共管委员会的组织筹建者。在已有的共管实践中，社区共管大多是由自然保护区管理机构来发起的。从管理职责视角，妥善处理与社区经济发展的关系也是自然保护区管理机构的职责所在。为了管理好自然保护区，减少甚至避免与社区居民的冲突，自然保护区管理机构亦有动力促进实施社区共管。相应地，从担保责任视角，实施自然保护区社区共管不能摆脱自然保护区管理机构对环境资源保护的最终行政责任。当然，为了更好地实施共管，自然保护区管理机构应当与地方政府合作进行联合管理。实践中，自然保护区管理机构往往与地方政府共同建立共管领导小组，如陕西省在佛坪、太白山、周至3个国家级自然保护区进行社区共管，首先建立了由保护区领导和地方领导参加并负责的共管领导小组。^[3]但也有自然保护区将村代表作为共管领导小组成员，如太白山国家级自然保护区成立的共管领导小组，小组组长由保护区管理局主管局长担任，眉县主管农林的副县长任副组长。成员则除了营头镇常务副镇长、篙坪管理站站长和项目办主任外，还有大湾村村长。^[4]如此组建领导小组虽扩展了民主的适用范围但却涉及领导小组的法律性质。由大湾村村长作为村代表加入的领导小组已具备了本研究所认定的共管委员会的形式上特征。类似的组成成员构成的共管组织在其他自然保护区则可能称为共管委员会，如在西洞庭湖自然保护区，由汉寿县政府、镇政府、汉寿县林业局、保护区管理局、汉寿县水产局、汉寿县公安局及社区村民代表组成了青山垸社区共管委员会。^[5]在这里，姑且不论社区代表的比例对决策的影响，之所以界分领导小组与共管委员会的关键是：领导小组与共管委员会可能具有不同的法律地位。领导小组作为行政联合机构，不仅领导、筹建共管委员会而且可能会享有审批、审核共管委员会决策的行政权力。（详细论述可见“共管与传统管理制度的效力衔接”部分）如果领导小组同时也是共管委员会，则不仅涉及共管委员会的层级问题，而且可能导致行政主体对共管委员会决策的监督缺位。然而，接下来的问题是，如果领导小组是共管委员会的监督机构，那么自然保护区管理机构保护环境资源的行政担保责任是否会虚置。因为，自然保护区管理机构虽是领导小组的成员，但可能无法起到决定性作用，这会给予自然保护区管理机构规避担保责任的合法事由。因此，相关的制度设计应从中国管理体制的实践出发，合理界定领导小组与自然保护区管理机构对共管委员会决策的监督职责。由领导小组作为共管决策的审核主体，能够更好地平衡经济发展与自然保护的关系，但地方政府的官员在领导小组中可能具有优势话语权，这会使共管决策更偏向经济发展。显然，这与自然保护区设立的目的背道而驰。为此，应当加重自然保护区管理机构的话语权重。在实践中，领导小组可将办公室设在自然保护区管理机构，日常事务由自然保护区管理机构负责，并赋予自然保护区管理机构对共管决策享有初步审核权，对严重影响自然保护的共管决策可直接否决，对影响较大的共管决策可建议发回重新决策进行相应修改。(www.xing528.com)

共管委员会虽然由自然保护区管理机构、地方政府或其联合机构筹建成立，但自其成立之日就享有独立的行为能力。共管委员会在最初设立之时，由于项目驱动，更多的是推动社区的项目实施。然而，共管委员会并不只是领导小组决策的实施执行机构，其更重要的意义与价值乃在于对共管事务的自主决策。因为，共管的原则之一就应该平等地分享决策权，也就是说共管委员会同样可以根据实际工作的情况提交决策，供领导小组审核批准。^[6]领导小组是专为社区共管而设立的联合行政机构，原则上，其可以审核共管委员会的决策但不能抛开共管委员会单独决策，否则，将丧失社区共管的根本价值。如上所述，共管委员会与领导小组之间不存在决策分权问题，但对于自然保护区的管理来说，自然保护区管理机构与共管委员会之间则存在分工合作问题，即共管委员会有权决策哪些管理事务（本部分详细论述参见第四章第三部分）。