由于社会生活的复杂性、多样性，除了正式的国家法律规范外，多元的软法规范在实际上也规约着人们的行为，而且在某种程度上发挥着比正式国家法律规范更大的作用。[78]为了提高国家法律的实效，国家应充分考虑及协调利用这些软法规范的功能作用。在当代社会，软法因公共治理的兴起而大规模地重生，它是公共治理的根据和基础。公共治理主要是软法治理，该治理模式顺应当前的去管制趋势，重新界定了国家和社会的相互作用关系，鼓励更多地参与、更多地合作。[79]在具体管理过程中，国家制定法（硬法）与软法规范有效衔接的最好路径是公众的合作参与。
1.法律亚秩序：公众参与的软法基础
软法指的是一套没有中央权威加以创设、解释和执行的规则，是法律多元意义上的社会规范。[80]这种社会规范和硬法（国家创立的法律）并非毫不相干。事实上，传统惯行等社会规范具有如此显著的效力，以至于它和国家制定的官方法一起发挥作用，甚至削弱着官方法，诸如草场和水域的公用权，宗教或种族上的少数派的自治，特殊职业和特殊地位的特权，以及其他一些惯行。国际人类学和人种学会民间法和法律多元委员会提出了“民间法”的术语，来概括与国家法一起构成法律多元局面的这种法律。[81]
由此，从国家与社会分离的视角看，环境法作为国家制定法，并不是社会中对环境保护关系进行调整的唯一规则。社会中还存在各种法律亚秩序，其可能影响执法者或守法者对环境法的执行或遵守。这种影响既可能是正向叠加作用也可能是规避性的减弱作用甚或否定性的对抗作用。正式的国家环境法律秩序与非正式的法律亚秩序相互博弈，引导公民的行为选择。各种影响人们是否或如何遵守环境法行为的社会规则、道德、习惯、情感等均属于法律亚秩序范畴。而且在环境保护领域，存在对环境法产生正面积极影响的大量社会规范如环境习惯与民间环境法。这些环境习惯与民间环境法维护与环境法相一致的法律亚秩序。环境习惯与民间环境法是民间社会调整社会主体环境行为的重要规则，为保护社区、农村和山区的自然环境发挥了重要作用。[82]因此，国家实施环境管理，应充分发挥这些环境软法的规范作用。在自然保护区，管理机构不仅不宜割裂国家强制性规范与这些环境软法之间的关系，而且应增强国家强制法律规范的实施主体即国家与环境软法规范实施主体即当地社区村民之间的沟通协商。这些软法规范构成当地社区村民参与自然保护区环境管理的法律基础。
2.未完全理论化协议的具体化(www.xing528.com)
由于环境污染与生态破坏的日趋严重，几乎没有人反对环境保护。然而在如何进行环保、采用什么方式上却存有分歧。R.孙斯坦将这种原则协议与特定情形分歧同时并存的法律现象，称为未完全理论化的协议。[83]应该说，早期环境法的制定、气候变化框架公约的签订就是通过这种方式而成为可能。这种环境法具体实施上的意见分歧，可能造成规避、执法人员对法律规则的私自修改甚或完全背离。实际上，从特定角度看，法律规避必定是社会中的一种普遍现象，而真正的严格执法倒是一种例外。[84]循着这样的逻辑思路，许多法律体制应当允许人们偏离法律。事实上，许多公务人员在觉得依照法律办事可能毫无意义时，会心照不宣地行使修改法律的权力。例如，在一些案件中，实施环境保护的法律可能需要大量的费用，而对环境带来的好处却微不足道；在这种情形下，行政人员可能拒绝适用该类规则。在许多情形下，可能正是因为行政人员会从事众所周知的合法修改法律的行为，才使现代法律状态下的生活成为可能。[85]然而，许多人会因此质疑这种拒绝实施法律的行为，因为某些规则的修改可能是不公正的，因此也是不合法的。例如，保护濒危物种法的执法人员，如果因为在相关时候，公众态度对保护濒危物种比较冷漠，就不采取必要行动，显然违背法律精神。[86]显然，行政人员对规则的修改会受到当地法律文化、风俗习惯、道德规范等软法的影响，基于社会评价、社会群体认同感等进行最终的行为选择。R.孙斯坦认为，唯有基于民主基础且无可非议地进行规则修改才可能解决问题。而民主的基本标准为政治平等、广泛的商议与参与权。[87]由此，自然保护区条例关于“妥善处理与当地经济建设和居民生产生活关系”的规定，属于未完全理论化的协议，妥善处理的具体措施应由当地社区村民协商参与沟通后确定。
3.竞争性规范的预防
环境利益与经济利益构成了环境法调整的基本利益关系。在环境保护实践中，弱势的环境利益需要强势的倾向性的环境法保护。这次环境法修改，明确规定“使经济社会发展与环境保护相协调”。然而，纸上的法要转变成现实中切实得到遵守与执行的法，弱势的环保行政主管部门还须与作为利税大户的污染企业以及企业背后强势的经济管理部门进行博弈。经济人假设、人类中心主义观念的根深蒂固等形成了对环境法产生消极影响的竞争性规范，从而，在环境保护领域，这些竞争性规范构成了与环境法相对抗的法律亚秩序。这些竞争性规范甚至得到官方的默认或非正式认可，如发改委在审批建设项目前并未考虑项目是否已进行环评审批。千叶正士将这种竞争性规范的认可性原理，称为“变形虫式的思维方式”。[88]这种思维方式容许行政相对人在国家制定法与竞争性规范之间进行灵活选择。在自然保护区，当地社区的风俗习惯、传统文化、道德规范等软法规范均会影响社区村民的选择。但是，当地社区的软法规范并非都是正向支持生态保护法律法规及自然保护区管理机构的强制性管理措施。为此，自然保护区要想提高生态保护法律规范的实效，需要自然保护区管理机构与社区村民之间的沟通协商，以引导、增加有利于生态保护的环境习惯与民间环境法的影响力，并以国家的禁止性规定为最终担保，使社区村民能够从内心倾向性选择遵守生态保护规范。因此，通过公众参与，尤其是管理机构与社区村民之间的充分论证、沟通协商，能够有效预防不利于生态保护的竞争性规范的适用。
综上分析，通过软法进行治理，需要国家与社会的合作，鼓励公众参与。从多元法律视角，规范法律亚秩序的软法，构成了公众参与的社会法律基础。未完全理论化的协议在具体适用过程中，由于存在分歧，会受到社会中实际发生调整作用的软法影响，从民主建构视角需要公众参与。同时，为了防止对生态保护规范产生消极影响的竞争性规范的实践适用，也需要公众参与。
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