公民利益保护的公众参与在社会权利视角下的正当性优化

一项法律制度需通过承认、确定并保护特定范围的利益而达到维护法律秩序的目的。^[65]公众参与的制度设计也应当围绕所确认保护的利益进行。尽管参与本身也是有价值的，因为它使公民具有一种对政府管理过程的参与感，从结果上也增进了公民对政府决策公正性的信任。^[66]但是，缺乏利益设计的公众参与容易导致参与状况不佳或积极性匮乏的情形，因为利益是公民行为的内在驱动力。然而，反过来，是否只要政府决策、管理行为涉及公民利益就需要相关公众参与呢？对此，有学者针对裁量基准制定给出了否定的观点，“解释条文、确定执法标准、建立操作规程，更依赖专业知识、注重实践经验。专家的意见是中肯的，专家参与论证是必要的，但征求公众意见就有些不着边际了。”^[67]甚至，美国学者戴维斯认为公众参与是一种“过高法治理念”。^[68]那么，公众参与是否有自身的正当性利益基础呢？

1.自由权的拓展：公众参与的宪法权利

由夜警国家到福利国家，行政机关的积极行政虽未对公民造成直接侵害但可能造成对生活产生重大影响的间接侵害。地方政府建设PX项目、垃圾焚烧厂等虽是为经济发展、垃圾处理等公共利益考虑，但也可能对附近居民产生重要利益影响。尽管由于邻避效应，临近公民基于集体行动的逻辑不愿意承担额外的环境成本，但是这种行为本身无可厚非，因为受影响公民的利益也是应当合法保护的。邻避项目的建设如果不考虑利害关系人的利益影响，则可能导致政府付出高昂的行政成本，这可以从我国曾发生的环境群体事件得以证明。从法律保护视角来看，合法的权益不应受到侵犯。

宪法关于基本权利的规定，传统理论是将其作为防御权看待。然而，为了应对福利国家积极行政对公民可能造成的影响，有必要拓展自由权的功能，从中推导出程序参与的权利。^[69]斯图尔特认为，公正的结果出自一个所有利害关系人参与其中、所有利害关系人都得到考虑的程序。^[70]由此，基于受影响的自由权，利害相关的公众有参与相关决策或管理程序的宪法权利。环境权尚未在宪法中明确规定，因此，公众直接以环境利益受损为由主张参与权利，尚无法获得宪法的支持。环境保护公众参与的宪法基础尚需建基于自由权的拓展。如果认为环保机关保护环境措施不力的环境保护主义者都有“财产”利益，^[71]而财产权是自由权的一种，则所有认为环境保护措施不力的公众就因此而具有宪法上的参与环境决策或管理的权利。但是这种“财产”利益并非真正的财产权，并不会自动赋予个人要求审判式听证的权利，只是在理论上导致一种正当程序要求，即必须给予大量各种各样的利害关系人机会，以使他们能够参加影响其利益的政策制定和执行的正式行政程序。^[72](www.xing528.com)

2.环境正义的实现路径：公众参与

由于地区环境利益的差别和特殊的环境私利益，环境区分利益可能更好地描述环境公共利益的实质构成。^[73]为了保护环境，扭转环境利益对抗经济利益的弱势地位，我们将环境利益作为整体的公共利益看待。然而，对环境利益进行深层次解剖就会发现，环境利益同其他任何社会利益一样，也存在严重的正义问题。在宏观上，区域发展不平衡导致了不同行政区域、中央和地方、城市和农村三对关系的环境利益失衡；^[74]在微观上，污染企业的生产经营行为导致村民或居民的基本生存环境权益被侵蚀殆尽，使穷人的生活状况更糟，如村庄儿童的铅中毒事件、尘矽肺事件等，而对企业的投资者或经营者则影响甚微。据观察，在被新闻媒体称为“日本四大公害病”的受害者中，最多的职业分别是渔民、半农半渔民。上述职业几乎都是与社会精英无缘的职业。^[75]根据罗尔斯关于正义的分析，社会应当平等地分配各种基本权利和义务，同时尽量平等地分配社会合作所产生的利益和负担。^[76]这种环境利益与负担分配的严重不均衡，可能导致社会根本性的冲突。为避免冲突，美国国家环保局设立了环境正义办公室，以谋求各社区在环境质量上的平等。然而，环境正义的实现，不是仅设立一个办公室就能办到的。中国地大物博，各地方环境情况特殊。相对于中央，地方政府更了解本地的环境状况。然而，地方政府的有组织利益偏好，有时不但不能解决反而会加重环境正义问题。实际上，对环境区分利益最敏感也最有积极性的是本地区村民或居民。村民或居民的环境区分利益诉求是正当的，地方政府进行环境决策、管理时应充分听取并回馈。借用欧盟之辅助性原则，根据哈贝马斯之协商民主理论，在政府进行地方化、分散化决策过程中，公众参与也许是保护环境区分利益之重要路径选择。美国国家环保局也对环境正义进行了规范，即指在环境法律、法规、政策的制定、遵守和执行等方面，全体人民，不论其种族、民族、收入、原始国籍和教育程度，应得到公平对待并卓有成效地参与。^[77]其中，公平对待是环境正义的基本要求与原则，而卓有成效的参与是环境正义的保障路径。这与我们理论上的推导是一致的。

综上分析，公众参与具有正当性利益基础，一方面，通过拓展自由权，公众参与具有了宪法基础。对于自然保护区及周边社区来说，基于生存权、发展权或财产权等基本权利受到影响，均应有参与自然保护区管理的宪法权利。另一方面，公众参与是环境正义实现的重要路径，尤其在自然保护区及周边社区，环境利益与负担分配严重不均衡，唯有通过社区参与才能破解自然保护区与社区冲突的困局。