行政立法尽管并不建立在“民意表达”的基底之上，却可以从形式上将立法机关所承载的民意，以授权方式传递给行政机关，并配置包括目的、范围、内容三方面的明确性原则，从实质上扶正行政立法的正当性角色。这常被称为“传送带理论”。按照该理论，行政机关纯粹成为由国家设立的、将立法机关所表达的国家意志付诸实施的行政事务委员会。从而，由各级人大选举产生的政府官员进行行政决策、管理就具有了合法性的正当基础。这导致了政治与行政的二分论，即行政问题不是政治问题，行政管理应与政治绝缘。[48]对于行政管理者而言，公众参与是政治问题要解决的事务，行政官员只需要利用自己的职业化特长去处理代议机构赋予自身的管理责任。
无论是德国的法律保留原则还是美国的禁止授予立法权原理，传统模式的目标在于通过控制行政权力以保护私权利。然而，在现代福利国家，限制宽泛的立法机关授权是难以实现的。立法机关对其政策予以详尽规定，在许多情形中都会是既不切实可行又不值得进取，[49]这显然会给行政机关留下大量的自由裁量权，按照美国戴维斯教授的观点，没有自由裁量权的规则根本无法顾及使特定结果适应于特定案件的特定事实与情景的需要。[50]如此宽泛的授权，即便与行政管理的实践相符合，也必然阻断传统“传送带”理论所隐含的转达民意的形式逻辑。对于行政机关行使的大量自由裁量权，再以“传送带”理论予以合法化显然是不恰当的。
1.行政决策的非技术性价值选择，使权力流动由单向变为双向
政治与行政二分论存在的假定基础是，公共行政不需要价值判断，价值判断只会让那些公众力量或其他政治力量介入行政管理。[51]然而，行政管理的复杂性已然决定其不只是一项技术性事业，诸多决策、管理过程涉及多元利益的价值判断衡平。面对行政管理的公共利益目标，行政机关需要“在若干受影响之特定利益星云密布般充斥其中的某个特定事实情形中，重新衡量和协调隐藏在立法指令背后的模糊不清的或彼此冲突的政策。”[52]这在环境管理中，尤其突出。环境利益与经济利益的平衡是环境保护的根本问题，这导致几乎所有环境政策的制定都是艰难的价值平衡过程。在诸如限期治理、排污许可、环境影响评价审批等法律措施实施过程中，利益平衡贯穿始终。以2005年环保总局发动的“环评风暴”为例，源自环境资源价值多元性的各种利益以公共利益的外衣表现出来。环保总局的依法行政转变成了利益平衡的裁量权行使，最终达致执法上的妥协。[53]至于污染企业的停业、关闭，由于直接关系地方经济发展、公共财政收入、就业等多方面问题，按照环境保护法的规定，环境行政主管部门无权自主决定，需经有批准权的政府批准。
行政管理的价值判断，导致传送带模式失灵。没有了民选机构的授权束缚，行政官员的价值选择如何体现民意。换句话说，谁能保证行政官员的选择就是民众的选择。没有了民意基础的行政决策、管理将丧失合法性。以政治行政二分论为基础的权力影响单向流动，即立法者→行政管理者→公众，已不能适应现在的管理实践。公众参与势在必行，通过参与者的利益诉求影响行政机关的决策管理，从而，变单向流动为双向流动。
2.俘获理论的利益纠正，需要代表参与(www.xing528.com)
所谓俘获理论，是指规则机构通常所实施的法令和程序并非有利于公众利益，而是有利于被规制行业的占据支配地位的公司。[54]尽管行政政策往往会偏向受规制的利益这一事实本身，并不表明这些政策是不公正的或没有正当理由的。但是，关于行政自由裁量权过度偏向有组织的利益尤其是受规制企业的批评，显得十分真实而有充分的说服力以至于已经在当今获得广泛的认同。[55]对于分散的未经组织的利益如环保主义者的环境利益，在经济发展的长期历史过程中，是一直处于受损害的弱势地位。由于环境行政机关掌握的资源有限，企业在环境信息、环境技术方面具有绝对优势，为此，环境目标的实现有赖于企业的配合合作。这为企业影响环境行政机关执法提供了便利，同时可能会对行政机关施加压力，有时候行政机关不得不做出让步。对于环境标准的制定，企业尤其是国有大型公司，如中石化、中石油在汽油柴油排放标准制定过程中有着相当大的话语权和影响力。因为国家不可能超出本国生产能力而制订苛刻的汽油柴油排放标准，而对炼油工业的实际情况最了解的莫过于公司自身。这些可能不公正的偏向企业的环境执法或标准制定，加重了公众对环境行政机关自由裁量权行使的怀疑与不安。为了消除这种不安的感觉，在环境行政机关自由裁量权范围内允许个人和利益的代表参与，促使政府考虑多元的利益需求，也许能够部分纠正行政机关对企业的偏好。
3.回应性缺失，使参与成为应对良药
政治与行政二分论使行政管理者唯上不唯下，没有动力去回应公民的需求。这种官僚回应性缺失的现象，加深了行政官员利益偏好与公民利益需求的隔阂，加重了公众与政府机构之间的不信任。这种信任危机的存在，使传送带理论的解释苍白无力。只有在行政决策管理中综合考虑多元利益需求，才能使行政自由裁量权的行使重获正当基础，弥补传送带失灵带来的合法性挑战。为了增加回应性，诺内特和塞尔兹尼克超越形式正义追求实质正义，设计建构了后官僚组织，认为“后官僚组织的特殊问题是吸收参与，鼓励创造性和负责任，以及创立巴纳德所谓的合作体系—这些体系能够开发多种参与成分的自主贡献”，[56]并将分享决策作为一种认识来源、一种沟通的媒介以及一种同意的基础。[57]
近些年，公众对涉及公共利益的行政决定程序的参与不仅是有价值的而且是必不可少的，这一观念已经越来越多地获得支持。[58]甚至，这种参与本身就是价值的体现：发生冲突或出现问题，人们如果能够参与纠纷解决过程并提出建议，他们就会感觉受到了较公正对待。[59]有时候，这种影响微乎其微或根本没有影响，他们仍然看重表达自己观点的机会。[60]尽管如此，公众参与并非毫无副作用的良药。参与可能带来资源成本和拖延成本，可能无法控制行政机关偏爱有组织利益的倾向，[61]甚或存在未被充分代表的利益。[62]然而，我们公认的社会选择模式——民选立法机关和市场——似乎完全没有能力有效的控制扩张了的政府机器，也完全没有能力保障个人自决的适当领域。可以设想，利益代表模式有可能发展成为解决这种两难困境的可接受方案。[63]当然，公众参与行政决策的制度构建，不可能一蹴而就。公众参与的实现可能是一个曲折的、螺旋发展过程，其似乎是从最初的乐观主义到冲突对抗，再从僵局到调解斡旋到有效的决策制定。[64]
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