社区共管：优化社区参与的法理解析和程序权利基础

在自然保护区，当地社区的参与权构成了社区共管的程序性权利基础。而自然保护区管理中的社区参与仅是公众参与的具体应用领域之一。对社区参与权的法理解析理应在公众参与的大背景下进行。

有关公众参与，学者的研究颇多，据不完全统计，截至2018年7月，在中国知网上，以公众参与为主题查询到相关论文、报道25 000余篇。在立法方面，2014年颁布、2015年实施的《环境保护法》，明确规定公众参与为环境保护的基本原则。在环境保护实践中，较早引入公众参与的是环境影响评价制度。本次修订的环保法在公众参与专章中，专门对环境影响评价文件的公开与征求意见进行了规范。在国务院新闻办公室2017年12月15日发表的《中国人权法治化保障的新进展》白皮书中，把公众参与确定为重大行政决策法定程序，从而“依法保障公民在行政决策中的参与权”。

在理论上，历来观点对立的市场主义与社群主义思想家却都认为在现代治理中需要更多的公众参与。^[42]然而，公众参与涉及政治、经济、文化等多种因素的考量，法律的原则性规定，既可能是授权——若环境行政官员赞同公众参与的话；也可能是义务——若环境行政官员从心里抵触甚或是反对的话。实际上，谁代表公众、公众参与的形式、公众参与的程度等完全属于环境与生态保护行政机关自由裁量权的范畴，如果环境或生态保护行政官员不能从传统行政管理模式中转变观念，那么，环保法关于公众参与的预期目标就很难实现。因为，公众参与除了大家熟知的益处之外，也存在一定的弊端，如导致成本增加、阻滞改革创新等，^[43]这为行政官员的法律规避行为提供了很好的托词。同样，自然保护区管理机构也可能进行相同的选择，为此，应从权利建构视角，以利益实现为纽带，梳理相关公众参与理论，对参与权进行法律解析。(www.xing528.com)

以耶林的利益思想为基础，庞德对利益进行了详尽的理论阐述。利益作为人们寻求满足的需求、欲望或期望，^[44]是先于法律秩序和对行为的权威指引而存在的。法律仅调整这些利益，并未创造它们。环境保护作为多元利益博弈的较力场，已在原环保总局多次发起的环评风暴中得到证实，^[45]这增加了环境保护法调整的难度。在理论上，有关环境利益分析的研究文献较多，从最初的环境利益概念界说到环境利益分享与补偿的深入研究，如有学者将环境利益的法律结构分为“利益表达、确认、保护和限制、增进”等四个方面；^[46]有学者从初始利益、原生利益、次生利益、再生利益、共生利益等多层次分析我国环境利益分享的不公平。^[47]由于在排放标准范围内的污染具有正当性，因而对企业污染的道德讨伐似乎就缺乏正义基础。而环境权相对于发展权的先天劣势，更加重了环境利益的弱势地位。那么，如何对环境利益进行倾斜性保护？从较早的依靠群众的32字方针到目前公众参与原则的确立，按照法社会学的方法分析，与其说是民主政治发展的结果毋宁说是环境的弱势需要公众的加入以增加对抗经济利益的力量。然而，接下来的问题是，公众为什么会支持环境保护？这可以从公众的自我利益追求视角进行分析。公众可能会比较环境污染中的利益得失：污染企业的利润导致的公民物质水平提高，对一般公众来说，这种利益具有间接性、抽象性；而损失则是直接的、具体的，污染导致的直接财产损失：如鱼死亡或承包土地板结等，以及人身损失；诸如雾霾、铅污染等所导致的人体疾病，潜在威胁着所有人的健康。得到的利益与损失相比较，除从企业直接得利的员工或其他利益相关者外，公众会支持环境保护。但是，仅因为人身或财产受影响，公众是否有权利参与到相关环境决策、执行和管理中。这需要从以下三方面进行论述：