六、我国金融监管现状及其面临的挑战

（一）我国金融监管现状

自1984年1月1日起，中国人民银行开始专门行使中央银行智能，负责对金融业实行统一监管。1986年国务院颁布了《中华人民共和国银行管理暂行条例》，明确了监管当局市场准入的监管权力。1992年中国证券监督委员会成立，将对证券业的监管职能从人行中分离出来，这是我国分业监管体系的开端。1997年亚洲金融危机爆发后，我国对金融监管体制进行了改革，1998年中国保险监督管理委员会成立，把中国人民银行对保险业的监管职能抽离出来。2003年，第十届全国人民代表大会第一次会议通过了《关于国务院机构改革方案》，中国银行业监督管理会成立，接管了中国人民银行的银行监管职能。这标志着我国的分业监管、“一行三会”分工合作的金融监管体系正式确立。

在“一行三会”的金融分业监管模式下，人民银行负责监管银行间债券市场、外汇市场、同业拆借市场以及黄金市场，银监会负责监督各类银行机构和银行业，证监会负责监管所有证券公司和证券行业，保监会负责监督保险机构和保险行业。“一行三会”分工监管，协调合作，共同承担我国金融行业的监管责任。我国虽然建立了金融监管联席会议制度等协调机制，但金融监管主体之间协调程度不高。

此外，我国还有一些自律性监管机构和地方金融监管机构。自律监管机构是通过制度公约、章程、准则、细则，对证券市场活动进行自我监管的组织。自律组织一般实行会员制，符合条件的证券经营机构及其他机构，可申请加入自律组织成为其会员。我国的自律性监管机构主要有：中国证券业协会、上海、深圳两家证券交易所。地方性金融监管机构是地方政府的组成部门，主要包括各级政府和中央三个金融监管职能部门向各个省市派出机构及地方政府成立的地方金融服务（工作）办公室，其职能是为地方发展融资和招商、防范金融风险、维护地方金融稳定。目前，我国地方性金融监管机构的设置还存在很多问题，比如和中央监管机构设置的重叠、重招商轻监管等，这些问题的出现都意味着我国目前的监管体系仍有待改进。

2015年夏季，中国股市崩跌，防范金融风险的呼声开始变得迫切；2016年年初，中国股市“熔断”触发再度倒逼监管升级，同时，近年来影子银行、第三方脚力理财的等创新性金融现象层出不穷，我国的金融体系迫切需要一个能独当一面的机构来加强统一金融监管。2016年1月，国务院办公厅将其经济局六处独立出来，批设金融事务局，即秘书四局。主要负责涉及“一行三会”的行政事务协调，但不涉及具体业务的执行落实。金融事务局的设立有利于“一行三会”之间的沟通，建立一个协调机制；从中央与地方层面上来看，新成立的金融事务局有利于中央和地方金融监管的对接。可以看见的是，我国也在不断加强监管层面的创新，对出现的各种问题都在积极应对。

2017年7月14—15日，全国金融工作会议在北京召开。本次会议提出，要以防范系统性金融风险为底线，加快相关法律法规建设，完善金融机构法人治理结构，加强宏观审慎管理制度建设，加强功能监管，更加重视行为监管。

2017年11月8日，国务院金融稳定发展委员会成立，以健全金融监管体系，加强各监管机构间的统筹协调。2018年3月13日，《国务院机构改革方案》拟将中国银行业监督管理委员会（银监会）和中国保险监督管理委员会（保监会）的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会。4月8日，中国银保监会举行挂牌仪式，原银监会、保监会正式成为历史。自此，我国“一行三会”的金融体系改变为“一委一行两会”的金融监管结构。

（二）我国现行金融监管体制面临的挑战

近年来，信息技术对我国的影响日益显著，以余额宝、人人贷、众筹网等为首的互联网金融快速发展，加速了传统金融机构混业经营趋势的转变，大型商业银行普遍采取银行控股公司或金融控股公司的形式，从而间接取得证券、基金等业务的经营权，形成混业经营的机构，发挥资金规模效应及协同效应，以此应对互联网金融、外资银行的不断壮大而带来的压力，金融机构间的界限逐渐模糊，对我国的金融监管提出了更高的要求。

1.金融产品多样化，使得监管机构难以处理边界问题

理财产品日益丰富且呈不断壮大趋势，商业银行通过理财产品等不断地将表内资产转换为表外资产，表外资产一旦发生问题，很容易连及原本风险程度较低的表内资产，威胁储户利益。金融集团通过兼并、收购等方式，涵盖了各种类型业务的公司，取得了储蓄、证券、保险、基金等多个业务的经营牌照。一张万能险的保险单既能提供保障，又能兼顾理财，在金融机构致力于为消费者打造“金融超市”，提供极大便利的同时，其经营活动远远超出现行分业金融监管制度范围。分业监管是在分业经营的基础上建立的，某一监管机构难以对属于多个业务的边界问题进行处理。

2.相关制度建设不够全面，易产生监管套利行为(www.xing528.com)

金融监管的具体制度都是根据各国实际利益制定的，我国监管机构、地方金融办、政府、其他国家监管机构等的监管标准不尽统一，而且实行微观审慎的分业监管，容易产生“监管寻租”现象，加速监管套利行为的出现。目前我国影子银行日趋壮大，其具有混业经营、不透明性、高杠杆性、表外性、监管较薄弱等特征，容易利用各方监管标准的不一，成为监管套利的工具。此外，金融集团的不断扩大，内部交易越来越多，但信息披露制度没有跟紧步伐，导致内部交易不易被监管，容易发生金融问题的“蝴蝶效应”。机构监管也易造成监管的疏漏区域，未有效落实监管职责，或者造成监管的重叠地带，增加了监管的成本，对监管者与被监管者而言均是一种资源的浪费。

3.金融风险点多面广

当前和今后一个时期我国金融领域尚处在风险易发高发期，在国内外多重因素压力下，风险点多面广，呈现隐蔽性、复杂性、突发性、传染性、危害性特点，结构失衡问题突出，违法违规乱象丛生，潜在风险和隐患正在积累，脆弱性明显上升。

一是宏观层面的金融高杠杆率和流动性风险。高杠杆是宏观金融脆弱性的总根源，在实体部门体现为过度负债，在金融领域体现为信用过快扩张。一些高风险操作打着“金融创新”的幌子，推动泡沫在多个市场积聚。国际经济复苏乏力，主要经济体政策外溢效应等也使我国面临跨境资本流动和汇率波动等外部冲击风险。

二是微观层面的金融机构信用风险。近年来，不良贷款有所上升，侵蚀银行业资本金和风险抵御能力。债券市场信用违约事件明显增加。信用风险在相当大程度上影响社会甚至海外对我国金融体系健康性的信心。

三是跨市场跨业态跨区域的影子银行和违法犯罪风险。一些金融机构和企业利用监管空白或缺陷“打擦边球”，套利行为严重。理财业务多层嵌套，资产负债期限错配，存在隐性刚性兑付，责权利扭曲。各类金融控股公司快速发展，部分实业企业热衷投资金融业，通过内幕交易、关联交易等赚快钱。部分互联网企业以普惠金融为名，行庞氏骗局之实，线上线下非法集资多发，交易场所乱批滥设，极易诱发跨区域群体性事件。个别监管干部被监管对象俘获，金融投资者消费者权益保护尚不到位。

（三）我国金融监管体制的改革和发展趋势

十九大报告中提出“健全监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”，当前金融监管改革方向日益明晰，监管部门要加强统筹协调，建立国务院金融稳定发展委员会，强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责，切实落实部门监管职责。充分利用人民银行的机构和力量，统筹系统性风险防控与重要金融机构监管，对综合经营的金融控股公司、跨市场跨业态跨区域金融产品，明确监管主体，落实监管责任；统筹监管重要金融基础设施；统筹金融业综合统计，全面建立功能监管和行为监管框架，强化综合监管；统筹政策力度和节奏，防止叠加共振。

中央和地方金融管理要统筹协调。中央金融监管部门进行统一监管指导，制定统一的金融市场和金融业务监管规则，对地方金融监管有效监督，纠偏问责。地方负责地方金融机构风险防范处置，维护属地金融稳定。严格监管持牌机构和坚决取缔非法金融活动要统筹协调。金融监管部门和地方政府要强化金融风险源头管控，坚持金融是特许经营行业，不得无证经营或超范围经营。建立层层负责的业务监督和履职问责制度。

新设立的国务院金融稳定发展委员会的主要指责包括：落实党中央、国务院关于金融工作的决策部署；审议金融业改革发展重大规划；统筹金融改革发展与监管，协调货币政策与金融监管相关事项，统筹协调金融监管重大事项，协调金融政策与相关财政政策、产业政策等；分析研判国际国内金融形势，做好国际金融风险应对，研究系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策；指导地方金融改革发展与监管，对金融管理部门和地方政府进行业务监督和履职问责等。

2018年新成立的中国银行保险监督管理委员会（以下简称中国银保监会或银保监会），其主要职责是依照法律法规统一监督管理银行业和保险业，维护银行业和保险业合法、稳健运行，防范和化解金融风险，保护金融消费者合法权益，维护金融稳定。与此同时，商务部也将制定融资租赁公司、商业保理公司、典当行业务经营和监管规则职责划给中国银行保险监督管理委员会履行。原来银监会和保监会对银行业和保险业重要法律法规和监管制度的拟定职责划拨给人民银行。“一委一行两会”的监管体系基本确立。