功能监管的探索框架和优化方向

功能监管通常用于混业经营的金融体制中，从20世纪末开始，世界各国围绕功能监管实践的互动更加密切，一个带有共性的探索框架日渐成型。即以框架、立法、信息和平台为主要切入点，分工重构、政策协同、监管协调、金融消费者保护、立法支持、架构调整、信息共享、业界共治为八个探索方向。根据英文单词第一个字母，又可简称为以“SCI”为核心的探索框架。^[5]

（一）分工重构

分工重构是指以不留空白点、降低空窗期为目标.提高反应速度，及时重新调整或明确监管部门之间的职责分工关系。美国的金融监管职责划分是在20世纪30年代确立分业经营模式时确定的，金融危机后做了升级。美国分工重构的基本原则是，强调全面覆盖、综合监管和双层安排，每一家金融机构至少对应着一个监管当局，其中银行类金融机构至少在联邦政府层面有一家监管机构负责对其实施主监管职责，州层面都设立银行、证券、保险监管机构，负责小型金融机构监管。英国也根据金融形势的变化，动态调整监管分工。2005年全球第一个P2P网络供贷平台Zopa在英国成立。为了加强监管。英国金融服务管理局将P2P平台界定为证券经纪商，要求在其注册处登记，并接受相应管理。

（二）政策协同

政策协同是指针对金融监管中存在的监管部门众多、部门之间职责不明确以及监管领域既相互交叉又留有空白等问题，加强政策协调机制建设。例如，美国推出了一系列金融监管改革举措，旨在根据功能监管的理念，对具有相同功能的同类业务，面向其监管范畴内的所有金融机构和非金融机构，制定标准一致的监管新规，改变了此前由商品期货交易委员会（CFTC）、证券交易委员会（SEC）等不同监管机构根据分别出台的相关监管规则进行分类监管的做法。即无论何种机构类型的市场参与主体，只要开展相同类型的业务，均需遵守标准一致的法规细则。英国重视货币政策和宏观审慎政策的协同，通过英格兰银行货币政策委员会和金融政策委员会的联席会议实现。

（三）监管协调

监管协调是指全面加强监管机构之问的协调合作，避免制度不完备、信息不对称和行动不协调造成的监管漏洞，提高金融监管效率，维护金融安全的一种制度安排。监管协调的目的是防范监管冲突与监管空白，避免监管套利，难点在于如何处理监管空白，举措方面强调加强监管信息交流、技术合作以及共同决策。

（四）金融消费者保护

金融消费者保护是指加强金融消费者权益保护，以此提升金融消费者信心，维护金融安全与稳定。世界各国普遍大幅提高重视程度，探索建立“各行业统一、产品全覆盖、处置权独立”的运行框架。

美国在联储下设金融消费者保护局（CFPB）。德国既有以联邦金融服务业监察署（BaFin）为核心的官方保护，又有依靠行业协会等自律组织的民间保护，保护角度集中在信息披露、解决争议和损失补偿等方面。韩国2012年在金融监督院下设金融消费者保护院，直接受韩国金融监督院院长监督并向其报告。英国金融行为监管局（FCA）的核心目标包括：保护金融消费者，公平竞争和维护资本市场诚信；英国还成立金融申诉专员服务公司（FOS），作为消费者和金融机构纠纷处理的操作机构，突出了金融消费者保护处置的公平、快速、合理和非正式特征。

（五）立法支持

立法支持是指完善金融立法机制，修订现有金融法规，完善金融立法体系，提升金融立法效率。目前，大多数西方国家都曾出台过推进功能监管探索的专门法案，内容较为全面，且在法案中提出制定诸多配套细则及进度要求，为功能监管探索奠定了重要的法律保障。

1999年，美国出台了《金融服务现代化法案》，明确提出了功能监管的理念，并将其作为单独章节进行论述，相关监管规定侧重从具有相同功能的同类业务维度，面向所有市场参与主体，制定统一的监管规定，并要求其遵照实施。该法案被理论和实务界普遍视为美国金融监管正式引人功能监管理念的标志。

（六）架构调整(www.xing528.com)

架构调整是指考虑本国金融业发展阶段、行业差异与监管资源分布特征，选择并搭建最适合本国国情与发展目标的金融监管架构，并根据行业发展动态进行调整。架构设计与调整往往被认为是一国金融监管体系改革的核心内容。

1998年，澳大利亚成立金融审慎监管局（Australian Prudential Regulation Authority，APRA），负责原由央行承担的对吸收存款机构、保险公司和养老金机构的审慎监管职责，同时将金融消费者保护职责交给澳大利亚证监会（Asc），并将其更名为澳大利亚证券与投资委员会（ASIC），其监管职责进一步扩展至通过提高投资者和金融消费者信心，改善金融市场的公平性和透明度。实际上，ASIC已经承担了金融功能监管的主要职责，形成了审慎监管与行为监管的“双峰监管”模式。

1999年《金融服务现代化法案》颁布后，美联储的监管职责由负责监管银行控股公司相应调增为对金融控股公司的监管，并设计了法人隔离的制度安排，即银行、证券和保险类业务必须在不同的法人实体中经营，主要通过金融控股公司的方式实现混业经营，以期在获得混业经营效益的同时，降低滥用存款保险等金融安全网保护的道德风险。同时明确，对一些兼具银行、证券或保险性质的交叉业务放到哪类法人机构中，根据业务的协同效应和监管专业优势确定。这样，银行、证券、保险法人机构的监管者同时也就成为“功能监管”当局。各“功能监管”当局与负责对金融控股公司实施并表监管的美联储一起构成了美国特有的伞形监管结构。在2010年，美国又从两个方面对原有的金融监管框架进行了修正和补充：一是设立金融稳定监管委员会，加强分业监管机构之间的合作，由财政部长任主席；二是扩大美联储监管职权。

英国在金融危机前是由金融服务局（FSA）对银行、证券、保险业金融机构实施统一审慎监管。金融危机后，英国以构建强有力的中央银行为核心，全面调整监管机构设置。在英格兰银行下设金融政策委员会（FPC）负责宏观审慎监管，设立审慎监管局（PRA）和金融行为局（FCA，设在英国财政部下）共同负责微观审慎监管，包括对吸收存款机构、保险公司以及系统重要性投资机构进行审慎监管，其他金融机构的监管仍由金融行为局负责。同时明确英格兰银行为银行处置机构，负责问题金融机构的有序处置和退出。

（七）信息共享

信息共享是指加强监管部门之间的信息互换，强调信息共享的全面性、及时性、跨界性和法制保障。

美国国会在1979年就建立了金融监管部门之间的协调机构——联邦金融机构检查委员会，负责统一金融机构在接受联邦检查时的准则、标准和信息报送格式。2008年7月，美国两大金融监管机构联邦储备委员会和证券交易委员会宣布达成一项信息共享协议，以更好地监测美国金融体系存在的潜在风险。美国为了追查本国居民海外逃税，已经与86个国家和地区达成或基本达成了金融信息共享协议，以落实《海外账户税收合规法》（FATCA）。

（八）业界共治

业界共治是指聚合金融业界各方智慧，从监管部门完全主导的政府行政管理方式，转变为有效履行政府职能和充分发挥市场、社会主体的作用相结合的公共治理模式，形成推进金融领域发展的共识与合力。

英国的业界共治有着悠久传统，包括一系列市场化运作的平台。伦敦金融城由公司制的共治政府——伦敦金融城公司管理，政府由伦敦金融城市长、市府参事议政厅、政务议事厅和市政委员会委员等组成。伦敦金融城第一任市长于1192年产生。金融城政府提供长远规划，为企业、机构提供基础设施维护到战略性的经济发展等各领域专门服务。英国的业界共治模式还体现为将行业自律和政府监管相结合，两者相互补充，共同执行监管职能。由于英国相关行业自律性很强，行业协会的监督和管理非常有效，成为对宏观层面金融监管的有效补充。P2P发展起来之后，英国迅速成立了全世界第一个P2P行业协会，即英国P2P行业协会（Peer-to-Peer Finance Association，P2PFA）。之后又成立了众筹协会。这些协会制定行业统一的标准和规则，在微观层面，对行业的发展起到了非常好的引导规范作用。

美国的行业协会自律在业界共治中也发挥了重要作用。美国银行家协会（ABA）是美国最大的银行贸易协会，成立于1875年，成员包括社区、区域和货币中心银行和控股公司、储蓄协会、信托投资公司和储蓄银行。下设美国银行业公司（CAB）、ABA教育基金会、ABA房产基金会、ABA网络协会、ABA证券协会、ABA银行保险协会、美国银行业（AIB）、ABA银行家与金融贸易协会、ABA银行家认证协会（ICB）等子公司，显示其独立性和多功能性。承担的主要功能有，通过教育、技术援助、技术培训等项目帮助企业改善经营成果；制定行业规范、行业标准，对行业内成员加以制约；促进和参与国内外经济交流与合作；收集详细信息帮助政府和立法部门进行决策。

总体来讲，2008年金融危机之后，世界主要发达经济体对各自的金融监管模式进行了改革调整。归总起来，主要有以下三个方面：一是强化了中央银行在整个金融监管中的核心地位，尤其是在宏观审慎和防范系统性风险方面，赋予中央银行更多的职责；二是微观审慎监管的职责有着向中央银行集中的趋势。不管是美国出台的《多德—弗兰克法案》，还是英国通过的《2010年金融服务法》，抑或是欧盟建立的银行业单一监管机制，均在不同程度上赋予中央银行更多的微观审慎监管的职责；三是强化了对金融控股公司的监管。混业经营势必影响金融机构的组织架构，为了更好地满足金融市场的监管需求，不同经济体对金融控股公司的监管也逐步加大了力度。