中国地方政府债券市场的快速发展

（一）地方政府债券基本内涵

地方政府债券是由各级地方政府发行的债券。发行这类债券的目的，是为了筹措一定数量的资金用满足市政建设、文化进步、公共安全、自然资源保护等方面的资金需要。

发展我国的地方政府债券市场的意义在于：

（1）促进地方经济平稳健康发展。通过地方政府债券管理模式创新，形成总量可控、动态可持续的资金保障机制，以合法规范的方式保障地方政府合理的融资需求，支持地方稳增长、补短板。

（2）构建一个更加透明和高效的融资方式，进一步拓宽了地方政府的融资渠道，促使政府融资模式进行结构性转变，有利于促进地方财政透明运行，遏制违法违规变相举债行为。在严格执行国发〔2014〕43号文件关于剥离融资平台公司政府融资职能、《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）、关于公益性资产不得作为资本注入融资平台公司等规定的同时，通过开“正门”发行地方政府债券，防范违法违规举债或变相举债、挪用土地储备资金等行为发生。

（3）锻炼了政府市场化融资的能力，有利于形成市场对政府行为的硬约束。

（4）深化财政与金融互动。完善地方政府债券市场，进一步增强地方政府债券透明度，保护投资者合法权益，支持对债券科学合理定价，丰富地方政府债券品种，提高地方政府债券市场化水平，吸引更多社会资本投资地方政府债券，带动民间资本支持重点领域项目建设，激发民间投资潜力。

同时，对地方政府的财政管理体制改革、我国债券市场品种和价格体系完善、社会信用体系构建等诸多方面都将产生深远影响。

（二）发展历程

1949年后不久我国就允许地方政府发行债券，如东北生产建设折实公债、地方经济建设折实公债等。1958年4月，中共中央发布了《关于发行地方公债的决定》，决定自1959年起，在必要时允许发行地方建设公债，并规定了发债的条件。

1985年，在各地方政府怀有强烈的投资冲动的情况下，为了控制投资规模，决定暂停发行地方债。此后，地方债的发行一直受到1985年《中华人民共和国预算法》第28条规定的限制。该条指出：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法规和国务院规定的以外，地方政府不得发行地方政府债券。”该规定本身含有“例外条款”。

2008年国际金融危机对我国经济造成严重冲击，中央政府推出4万亿元经济刺激计划。为了缓解地方政府在刺激计划中的资金瓶颈，从2009年开始，中央政府每年代地方政府发行一定数量债券。

自2011起，经国务院批准，上海、浙江、广东、深圳试点在国务院批准的额度内自行发行债券，但仍由财政部代办还本付息；其余地区的地方政府债券仍由财政部代理发行、代办还本付息。2013年，自行发债试点地区在2012年4个的基础上新增江苏和山东。2014年5月22日，财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，继续推进地方政府债券改革：第一，在前期自行发行的基础上，在还本付息上从财政部代行突破至发债地区自行还本付息；第二，在前期6个试点地区的基础上，再次增加直辖市北京、计划单列市青岛以及中西部省份江西和宁夏为试点地区；第三，将债券期限由2013年的3年、5年和7年拉长至5年、7年和10年；第四，在2013年试点办法提出逐步推进建立地方政府信用评级的基础上，明确提出“试点地区按照有关规定开展债券信用评级”。

2014年8月31日，预算法修正案草案在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上高票通过。修改后的预算法于2015年1月1日起施行，地方政府发债走向合法化和常态化。

新预算法对地方发债权的规定是：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”同时，新预算法规定：“举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。”地方举债只能用于公益性资本支出，而不得用于经常性支出。

地方债存量从2014年底的1.16万亿元迅速扩大，2015—2017年，36个省份共发行地方债券14.24万亿元，2017年底地方政府债务余额16.47万亿元，其中地方债券余额14.74万亿元，占比近90%，以政府债券为主体的规范的地方政府举债融资机制基本建立。目前，地方债券余额、年度发行量占整个债券市场的比重均超过20%，已经超越国债，也超越了政策性银行债，成为第一大债券品种。随着地方政府债务置换工作的逐渐结束，地方政府债券发行规模将逐步进入常规规模。

图5-15　2009—2017年地方政府债券存量规模

（三）发行方式

按照地方政府债券的资金用途，又可以将地方政府债券分为一般债券和专项债券。

一般债券以一般公共预算收入作为偿债来源，同时还可以采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还，必要时可以处置政府资产。

图5-16　2009—2017年地方政府一般债券和专项债券发行比例

专项债券以政府性基金收入作为偿债来源，同时还可以通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。(www.xing528.com)

1.一般债券

一般债券由地方政府在限额内按照市场化原则自发自还。

省、自治区、直辖市（含经省政府批准自办债券发行的计划单列市）人民政府（以下简称省级政府）依法自行组织本地区一般债券发行、利息支付和本金偿还。一般债券发行兑付有关工作由省级政府财政部门（以下简称地方财政部门）负责办理。

一般债券实行限额管理。省、自治区、直辖市政府发行的一般债券总规模不得超过当年本地区一般债券限额。一般债券发行遵循市场化原则，地方财政部门、一般债券承销团成员（以下简称承销团成员）、信用评级机构及其他相关主体，不得以非市场化方式干扰一般债券发行工作。

2.专项债券

地方政府专项债券（以下简称专项债券）是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

单只专项债券应当以单项政府性基金或专项收入为偿债来源。单只专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应多个项目集合发行。专项债券由各地按照市场化原则自发自还，遵循公开、公平、公正的原则，发行和偿还主体为地方政府。

表5-11　地方政府专项债券的类型和特征

资料来源：根据中华人民共和国财政部网站相关文件整理。

（四）地方政府债券的信用评级与信息披露

1.信用评级

地方政府债券信用评级，由地方政府择优选择信用评级机构进行。从当前我国评级公司的评级依据来看，地方政府的信用等级主要由基础性因素和支持性因素决定。地方政府基础性信用风险的评价主要是评估地方政府的偿债能力和意愿。受评地方政府的地区经济发展基础条件、经济发展水平、经济增长潜力等经济实力指标，财政收入规模、财政支出结构、财政收入结构、财政收支平衡程度、债务指标等财政实力指标，信息透明度和管理制度及执行情况等政府治理指标是衡量地方政府基础性信用风险的重要因素。支持性因素主要由地方政府的行政层级、政治重要性、经济重要性、历史支持等因素构成。

2014—2017年发行的地方债，发行信用评级均为无差别的AAA级，评级结果对债券定价的参考价值较小。

2.信息披露机制

地方债发行信息披露逐步规范化使得投资者对政府的偿债能力、风险和投资回报等全面把握，并影响地方债的发行认购效果以及二级市场的流动性。根据财政部有关地方政府债券发行工作要求，对于一般债券，地方财政部门应当重点披露本地区生产总值、财政收支、债务风险等财政经济信息，以及债券规模、利率、期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息。对于专项债券，应当重点披露本地区及使用债券资金相关地区的政府性基金预算收入、专项债务风险等财政经济信息，以及债券规模、利率、期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息。对于土地储备、收费公路专项债券等项目收益专项债券，地方财政部门应当在积极与国土资源、交通运输等相关部门沟通协调的基础上，充分披露对应项目详细情况、项目融资来源、项目预期收益情况、收益和融资平衡方案、潜在风险评估等信息。

表5-12　地方政府债券发行的信息披露机制

资料来源：根据中华人民共和国财政部网站相关文件整理。

地方政府债券到期日前需要按期进行信息披露，具体如下：

表5-13　到期日前的信息披露机制

资料来源：根据中华人民共和国财政部网站相关文件整理。