反恐参与权及其范围：公众参与反恐的权利

研究“反恐参与权是什么”仅限于内涵界定是不够的，内涵解释了反恐参与权的基本特征，研究反恐参与权的重点在于社会公众如何运用反恐参与权以及如何对它的运用进行保障，回答上述问题的前提是要弄清楚反恐参与权由什么构成。分析反恐参与权的具体构成，需借助一定的分析框架，以明了其包括什么具体权利、为什么包括这些权利以及这些具体权利是如何排列组合的。循此思路，民法学上“权能”的分析框架为回答这一问题提供了启示，可资借鉴。

（一）反恐参与权的权能分析

权能指权利的内容，它是从权利的内在构成部分对实现权利目的所具有的职能来认定的，即它们都是为实现权利目的所需要、并由法律加以规定的各种手段和措施（即各种具体权利）。^[64]从这一标准出发，可从实现反恐参与目的的各种需要来观察社会公众反恐参与权应具备的权利内容。社会公众参与反恐的目的就是助力政府开展反恐行动，那么，就有必要分析政府的反恐行动都有哪些。

结合《反恐怖主义法》第三条第一款的规定，从过程论的视角出发，可将恐怖主义定义为通过暴力、破坏、恐吓等手段，制造社会恐慌、危害公共安全、侵犯人身财产，或者胁迫国家机关、国际组织，以实现其政治、意识形态等目的的动态过程。作为一个过程，恐怖主义首先表征为一种“不确定性”，即恐怖袭击发生的时间、地点以及造成的灾难性后果等不确定；其次，恐怖主义表现为一种“须紧急处置性”，即恐怖袭击一旦发生，其必然会造成一定范围的人员伤亡和财产损失，且给人们以“恐慌”，因此必须尽快处置；再次，恐怖主义体现为一种“可追责性”，即恐怖主义的行为主体必须得到法律的制裁。简言之，恐怖主义具有“风险”“事件”“行为”三维属性。需要说明的是，上述三种属性是从理想类型分类方法出发，三者并非决然割裂存在，而是相互依存。三者的关系是：风险既可以是恐怖事件的风险，也可以是恐怖行为的风险，它以行为为载体最终指向事件的发生，实现恐怖分子“让更多人死，也让更多人看” 的目标；事件是风险演化的结果；行为以风险为征兆，以事件为追责依据。那么政府的反恐行动可以具体化为防范恐怖风险、制裁恐怖行为、处置恐怖事件。为实现帮助政府完成反恐任务的目的，公众便可以介入政府开展的上述活动之中，享有参与防范、制裁、处置等活动的权利。进一步，为了引导和规范公众正确运用反恐参与权，需要明确该权利内部的排列组合。

（二）反恐参与权的权能结构

首先，理想的反恐应止于恐怖风险防范。对于风险防范而言，一方面，通过在社会公众和国家之间自由切换对恐怖活动监视的权力（利），将恐怖主义置于一个福柯意义上的“被看”空间，并且这种“看”的力量，不是以明确的“身着制服”的公权力体现，遍布的弥散化的“监视的眼睛”，成就“全景敞视主义” 效应，恐怖活动被查处的概率将大为提升；另一方面，社会公众通过培训、教育和演练掌握了应对恐怖风险的技能，将大大降低恐怖活动发生之时造成的伤亡，这将给国家公权力及时出场、制服恐怖分子创造宝贵时机。因此，社会公众应享有“举报涉恐线索的权利”、“参与巡逻警戒的权利”、“参与反恐预案编制演练的权利”、“参与反恐宣传教育的权利”等参与防范恐怖风险的权利。

其次，在上述参与不奏效之时，恐怖活动从风险演变成实然，它一般以恐怖行为为媒介达成恐怖事件。鉴于恐怖行为的极端暴力性，在其实施过程中，应由政府进行强力压制，社会公众提供必要的配合，在政府力量缓不济急的情况下公众有权进行自力救济。如果恐怖分子被击毙，针对恐怖行为的反恐行动就告结束。如果恐怖分子逃跑，社会公众有“参与搜查”或者“扭送”的权利。在刑事诉讼过程中，社会公众有“作证”、“求偿”等参与制裁恐怖行为的权利。(www.xing528.com)

再次，对于恐怖行为导致的恐怖事件，它必然会给当地秩序造成一定的影响。而这种影响分为恐怖事件现场的影响和恐怖事件过后的影响。对于恐怖现场处置，社会公众有“参与维持现场秩序的权利”、“参与现场救助的权利”。社会公众在“跑”和“躲”均不能发挥作用的情形下，有“暴力抵抗恐怖侵害的权利”。在事后，社会公众有“参与恐怖事件现场的恢复重建的权利”。

依上所述，可以将社会公众的反恐参与具体化为防范恐怖风险的参与、制裁恐怖行为的参与、处置恐怖事件的参与。鉴于社会公众对恐怖行为的制裁之参与一般发生在事后的刑事诉讼中，只有极端情况下才直接参与到对恐怖行为的直接抵抗中，在更多的状态下主要是参与防范恐怖风险和处置恐怖事件，因此社会公众的反恐参与权的具体权利样态及其逻辑先后关系应为：防范恐怖风险参与权、处置恐怖事件参与权、制裁恐怖行为参与权。

进一步要问，上述权能是否包括了反恐参与权的所有内容？如果公众在不知道相关信息下参与反恐，只是作为“旁观者”的参与，这种形式上的反恐参与，虽然会给恐怖分子以“人多势众”的压迫感，但是它参与的力量微乎其微。波斯纳在解释“见义勇为”时说，旁观者越多，每个旁观者站出来救助他人的预期收益就会减少，因此，每个旁观者都会袖手旁观。^[65]相同的逻辑可以运用到反恐参与中来，在一定意义上讲，恐怖分子就是利用人们“集体行动”的困境，而“为所欲为，无法无天”的。如果凸显公众参与的效果，就必须让社会公众有知悉反恐信息的权利。只有知悉反恐信息，社会公众才能根据自己的实际情况判断自己是否参与其中。如果不了解最基本的信息，社会公众极有可能因为不了解情况而不参与，或者盲目参与，达不到应有效果。

强调社会公众知悉反恐信息的权利意义重大。在反恐情境中，我国极其注重其秘密性和隐蔽性，有限的信息披露仅以反射利益的面目呈现在公众面前，国家总体上弥漫着一种家长式的“安全供应商”心态，社会公众的参与被排除在反恐行动之外，导致现行的反恐信息公开呈现出事后性、保守性、单向性的特点。那么，要在我国反恐工作的保密传统中，注入社会公众的力量，就必须考量保密与公开的关系。在一定意义上讲，为了阻却恐怖行为的发生、避免恐怖事件的形成，国家必须对恐怖主义行为者造成信息上的优势，利用保密手段来维持信息不对称是一种较为可行的途径。正因为此，各国多在反恐行动中强调其秘密性。但是，这种保密策略又会导致社会公众帮助政府完成反恐任务的乏力。这样，就要求在保障公众参与所需信息之公开的同时，避免恐怖主义利用同样的信息对反恐行动进行规避。这就形成了有限的信息公开理论。美国最高法院史蒂芬·布雷耶大法官从信息公开发生作用的角度谈及信息公开：“只有公众能够理解被披露的信息，或可以以信息为依据自由地选择，或者相信信息与选择之间具有实质的关联时，披露才有可能起作用。”^[66]循此逻辑，对社会公众的反恐信息知悉权的满足，就应该做到：该权利中的“信息”应以提醒公众警惕恐怖活动，或帮助公众介入反恐行为为限，而不能用来供恐怖组织和恐怖分子逃避防范和打击使用。

通过以上论述，可以发现，在反恐参与权之目的指引下，反恐参与基本上是四个关键环节的递进过程，即社会公众知悉反恐信息、参与防范恐怖风险、参与处置恐怖事件、参与制裁恐怖行为。为此，反恐参与权在上述四个环节都应有必需的权利手段来发挥功能。这就是社会公众要有权知悉反恐信息、有权参与风险防范、有权参与事件处置、有权参与行为制裁（为便于论述，以下分别简称为知悉反恐信息权、防范恐怖风险参与权、处置恐怖事件参与权和制裁恐怖行为参与权，参见图1）。这些权利手段都对反恐参与权的目的必不可少。在理想状态下，如在完成反恐参与权的前两个权能即知悉反恐信息权、参与防范恐怖风险权，就能阻却恐怖行为、避免恐怖事件，这就较好地实现了社会公众参与反恐的效果。但是在现实中更多的情形是上述四个权能均要发挥其效用，以实现恐怖活动造成损失、伤亡的最小化。

图1　反恐参与权的权能结构图