公众参与反恐的重要性

（一）从公众参与反恐的功能来看，社会公众可以弥补政府的内在缺陷

一是公众参与反恐具有全面性。政府在打击恐怖主义中，其优势在于，可以集中专业队伍对恐怖分子进行毁灭性打击；但是在防范恐怖主义中，它囿于自身人财力的有限性，只能就特定范围的进行安全防范。^[40]即，政府的优势在于“点”状打击，缺陷在于“点”状防范。但是社会公众则恰好可以弥补政府的这一缺陷，人们往往在一个宽泛的社会“面”上离散化地开展生产生活活动，他们与恐怖主义的距离最近，对其有着直接感知和“天然触角”，他们“甚至可以在不耗费任何资源的情况下为行政主体提供需要行政机关依法履行职责的违法信息”。^[41]一旦发现涉恐信息，社会公众可以通过电话、网络等多种方式通知政府开展“点”状精准打击。简而言之，公众参与可以实现“点”、“面”结合，弥补政府缺陷，实现优势互补。二是公众参与反恐具有基础性。恐怖分子往往藏匿于社会公众之中，拿起砍刀、棍棒、炸弹就是暴徒，放下凶器从表面上看和普通群众无甚异同。如果仅仅依靠政府力量来防范和打击，无法深入到社会的方方面面和细枝末节。而公众遍布社会各个角落，如果其能够力所能及地开展基础性工作，不仅可以帮助政府辨别涉恐嫌犯，而且可以最大限度地减少和降低恐怖主义造成的恐慌，还能挤压、消除极端主义思想的生存空间。例如，社区居民能够及时发现并教育身边有极端倾向的人，这种“言传身教式”的基础性宣传教育更具有针对性和可接受性，能够补充政府宣传教育的不足。三是公众参与反恐具有及时性。鉴于现行的恐怖袭击多针对无辜群众，而政府从获取恐怖袭击信息到派遣专业力量至现场都需要过程和时间。在这段政府缓不济急的空白期，如果公众能够以规模化的压倒性优势对恐怖分子进行打击，无疑将在很大程度上降低人员伤亡和财产损失，同时为政府出场赢得时机。从这个意义上讲，公众参与“起到了临时替代行政机关履行责任的作用”^[42]。可见，公众参与反恐可以弥补政府的及时性之不足。不难发现，从功能上看，公众参与反恐有很强的必要性，这也是之所以国家领导人多次强调要纳入群众力量的原因所在。

（二）从政府反恐资源的配置来看，公众参与反恐能实现资源的更优配置

在法经济学的视野中，传统上反恐之所以被认为必须由特定的代表国家的行政组织实施，在于反恐行动就其性质而言是经济学理论中的公共产品。公共产品有两个基本特征，即消费上的非竞争性和使用上的非排他性。前者意味着增加一个人的消费并不减少其他人的消费；后者意味着因技术上难以把不付费的人排除在外使之无法收益，或者谁都可以这样做，但成本过高而不值得。^[43]类似的例子如国防、警察等。但实际上，公共产品由政府供给并不必然意味着该类产品只能由政府自己生产。由于产品生产的分工体系会因外部条件而发生变化，可能会出现原先完全由政府供给的产品，其部分环节由政府以外的其他组织或个人完成更为有效率，典型的例子如治安外包。因此，公共产品必须由政府供给，只是意味着政府是产品供给的最终负责人，其具体的生产环节在适当的条件下可以由其他组织或个人完成。^[44]因此，在这个意义上，反恐也存在其部分环节可以由政府以外的社会公众来完成的可能性，而不必完全由政府自己来完成公共产品的生产。而且随着风险社会的来临，政府执行行政任务在事实上与财政上已经被过度苛求。例如，因为承担过多的行政任务而产生大量的执行赤字；因为行政组织体制上的不合理导致行政效率普遍低下；因为国家财政拮据的冲击，以致行政机关无法独立负责执行行政任务所需的财政支出。^[45]而在社会领域，政府通过大力培育社会中介组织，并逐步将权力向社会转移已见端倪。事实上，许多任务已经无法单独由政府完成，政府未必具有绝对优势的专业知识、能力、经验、时间、人力、物力以及财力。从效率与成本的观点来看，将反恐中的宣传教育、预案编演等环节纳入社会公众的参与，可以提高行政效率，促进安全产品的多样化与高质量化供给。^[46]基于这一视角的观察，反恐中的公众参与可以视作解决政府资源有限、安全产品提供不足的良方。(www.xing528.com)

（三）从风险社会责任的分配来看，整体主义社会责任观^[47]要求全民反恐

在“风险社会”之中，由于难以找到有效控制风险的制度性手段以及还原主义科学研究的缺陷，整个社会因“未知”而惶恐不安。在这种社会背景下，人们对传统社会的基本假设提出了质疑，反恐专家对知识和理性的垄断被打破，一种被称为主观建构的感性逻辑在展开。由于各种恐怖风险性质不同以及动态变化的现实特征，反恐防控既需要政府主导，亦需要社会配合，还需要个体参与。在传统上，政府应对包括恐怖主义在内的风险是各国选择的基本模式。政府代表人民行使职权，掌握国家资源，有能力动员、调配各方力量。但是在现如今，面对随时来临却又无法确定的恐怖主义风险，我们必须以整体主义社会责任观来强调反恐的效能，实现从精英反恐向公众参与的过渡。首先，在风险社会中，“不明的和无法预料的后果成为历史和社会的主宰力量”^[48]，政府并不比社会公众具有更强的恐怖风险感知和防控能力。其次，恐怖主义风险一旦演化成事件，其灾难性后果是难以弥补的。而精英反恐强调对政府反恐责任的事后追究缺乏及时性^[49]，整体主义社会责任观强调全民的反恐参与更具现实适应性。第三，由于社会公众都被暴露在恐怖主义风险之中，高压的心理态势促使每个个体都主动去改变处境、积极防范恐怖风险，而不只是被动等待政府提供“反恐”答案。并且，一旦政府的反恐行动稍有懈怠，个体心理恐惧感将伴随恐怖事件的发生而激化对政府的不信任感，反过来影响政府的反恐行动的改善。由此可见，与风险社会来临相伴随的是社会公众“反恐责任感”的增强，而这正是其参与反恐的一种重要正当性所在。