优化指挥者处置权限与责任

（一）国外处置指挥者法律权限及责任

完善的指挥系统是处置响应程序运行有序的保证，而赋予处置人何种权限是决定一次处置行动胜败的一个很重要的因素。在反恐处置行动中，由于恐怖活动现场突发事件层出不穷，各种有利时机稍纵即逝。例如，在秘鲁1996年日本大使馆人质事件中，由于何时发起救援行动需要总统下令，然而总统在此期间却无法联系上，差点导致最佳救援时机被错过。由此，赋予较高权限给处置指挥者已成为各国通行的做法。如俄罗斯《反恐怖主义法》第十三条赋予了反恐怖行动领导人八项权力：（1）确定行动指挥部的组织机构和工作方式，以及官员的职责和任务；（2）确定实施反恐怖行动必需的人力和物力，并就吸收其他人员参与行动指挥部的工作作出决定；（3）指示行动指挥部起草实施反恐怖行动的意见和建议；（4）依照联邦安全机关与负责国防、内务、司法、外交、民防、紧急状态、消防、保障水上设施人员安全的各联邦行政机关协商通过的规范性法律文件的规定，可向上述机关及其他联邦行政机关和各联邦主体行政机关征调反恐怖行动和最大限度地减轻恐怖主义行为后果必需的人力和物力；（5）确定行动指挥部负责与媒体和舆论界联络的代表；（6）确定实施反恐怖行动的法律管制区域，采取本联邦法第十一条第三款规定的管制和临时限制措施，并将上述情况及时通报作出实施反恐怖行动决定的官员；（7）决定并发布实施反恐怖行动的战斗指令；（8）行使领导反恐怖行动的其他权力。阿塞拜疆《反恐怖主义法》第七条则规定：（1）反恐怖行动人员活动需服从阿塞拜疆共和国总统的命令；（2）反恐怖行动人员（士兵、工作人员和专家）自行动开始时服从反恐怖行动长官的指挥；（3）反恐怖行动长官有权利划定反恐怖行动区域、反恐怖行动特征，并有权决定在行动中使用武力和设备；（4）反恐怖行动长官有权作出其他决定，对官员和公民进行限制，以便在反恐怖行动区域内部分、临时地保护其安全；（5）反恐怖行动区域内所有官员和公民应执行反恐怖行动长官的命令；（6）在反恐怖行动过程中，除阿塞拜疆共和国总统和反恐怖行动人员外，任何人不得干涉反恐怖行动长官的行为或决定。概括而言，主要包括现场指挥，规定区域以及包括动用的武装力量及设施，命令所辖人员执行任务。塔吉克斯坦反恐法第十九条规定反恐怖行动的全体人员从该行动开始之时即服从该司令部首长指挥并且禁止任何人干涉反恐怖行动的作战指导。上述规定，杜邈博士将其称为“个人负责制”^[6]。从这个意义上来讲，处置人在发布某项决策以及实施某项措施的时候，其必定担负起行为所引起的后果，这也是现代行政法“权责一致”的基本要求。对此，部分国家还作了专门规定，譬如，俄罗斯《反恐怖主义法》第十三条规定：反恐怖行动领导人负责领导反恐怖行动，并对实施反恐怖行动承担个人责任。

（二）我国处置指挥者权限及责任(www.xing528.com)

我国在2011年《反恐决定》中没有提及指挥者权力。在《反恐怖主义法》中，第一次明确了“指挥长负责制”，并且在法条中，明文表示有关部门、各武装力量均应服从指挥长的统一领导、指挥。但是我国反恐法中并没有像国外法律具体规定指挥长的权力，只是在第五十七条规定“打击、控制、救援、救护”等现场处置工作。我国的“指挥长负责制”意味“权责一致”，即指挥长在行使权力的同时也应担负相应的行政责任。对此，《反恐怖主义法》第九十一条规定，反恐领导机构机关及相关人员应承担相应的责任。由此可见，对于权限来讲，我国对指挥长、指挥员的权限相较于国外来讲规定得不算具体，虽然《反恐怖主义法》第六十一条规定反恐怖主义工作领导机构可以决定采取救治、管制、限制使用、抢修等处置措施，但是机构权力也不能轻易纳入个体权力之中。笼统的表述，不是很恰当，对于一个权力幅度较大的机构，如果权力清单不明晰，势必对相对人的利益造成损害。因此，下一步在下位法可明述指挥长具体可行使哪些权力，指挥机构拥有何种权力。此外，我国并没有实行指挥长、指挥员责任追究。实际上，对于反恐行为来讲，是一把双刃剑，不进行个人责任的追究，权力一旦泛滥，也会造成相对人的责任利益受损，这与我国更倾向于“人权保障” 的理念也是不相符的。下一步，可在法律中具体规定追责方式，当然，由于反恐措施本身对人权具有侵入之嫌，追责事由不宜太过。