从基本框架来分析，美国反恐法上的外国恐怖活动组织认定制度主要由认定的背景知识、认定程序、认定的法律后果、重新认定、撤销认定、司法审查、认定制度的实践等构成。
（一）认定的背景知识
为了应对1993年恐怖分子袭击美国世界贸易中心和1995年美国俄克拉荷马市的联邦大厦遭到恐怖组织炸毁，美国国会建立了外国恐怖活动组织认定制度。该制度的直接依据是1996年《反恐怖主义和有效死刑法案》[111]第1189节。而第1189节的目的则是通过增强美国国务卿的权力，使其能够冻结在美国境内的涉及外国恐怖活动组织资产的所有经济交易，防止人们为外国恐怖活动组织提供物质支持，并禁止外国恐怖活动组织的代表进入美国。可见，通过外国恐怖活动组织认定制度，第1189节就授予美国政府一项有效的法律手段来阻止威胁美国国家安全利益的恐怖活动。2001年“9·11”恐怖袭击事件之后，美国国会通过《美国爱国者法》来修正《反恐怖主义和有效死刑法案》第1189节。《美国爱国者法》放松了认定标准，扩大了国务卿重新认定外国恐怖活动组织的权力，加重了对为外国恐怖活动组织提供物质支持的惩罚力度。[112]2004年美国国会又修改了《反恐怖主义和有效死刑法案》第1189节，进一步扩大了国务卿的权力。[113]
外国恐怖活动组织认定制度属于美国政府所实施的几类恐怖活动认定制度中的一类。虽然这些认定制度的对象之间存在重合，但在美国国家安全的背景下，每一项认定制度都具有特定的适用范围和目的。由此，为了更好地理解外国恐怖活动组织认定制度，应当将其与美国政府实施的其他类型的恐怖活动认定制度加以简要区分。
1.与国家资助的恐怖活动认定制度的区别[114]
这两种认定制度的主要区别是适用对象不同。外国恐怖活动组织认定制度的适用对象是实施威胁美国国家安全的恐怖活动的外国组织。而国家资助的恐怖活动认定制度的适用对象是那些支持国际恐怖活动的国家。
2.与恐怖分子驱逐认定制度的区别[115]
这两种认定制度的主要区别在于目的有所差异。恐怖分子驱逐认定制度将影响个人，严格适用于移民，主要目的是拒绝恐怖主义组织中的已知的成员进入美国。而外国恐怖活动组织认定制度的主要目的是在全世界范围内打击威胁美国国家安全的外国恐怖活动组织。
3.与特别指定的全球恐怖活动认定制度的区别
这两种认定制度的主要区别是实施主体和目的不同。特别指定的恐怖活动认定制度由美国财政部负责实施，主要针对威胁破坏中东和平进程的个人或实体。[116]而外国恐怖活动组织认定制度主要由美国国务卿来实施，主要针对全球范围内的威胁美国国家安全的恐怖活动组织。
总之，美国政府通过多种认定制度来分类和制裁恐怖组织和活动。然而，在所有这些认定制度中，外国恐怖活动组织认定制度具有特别的重要性。这不仅是因为该制度授权行政机关采取特别措施来阻止被认定的外国恐怖组织实施恐怖活动，而且还因为作为美国的反恐怖政策，它所扮演的象征性公共角色。[117]
（二）认定程序
虽然美国《反恐怖主义和有效死刑法案》第1189节主要授权美国国务卿认定某些实体是外国恐怖活动组织，从而在认定过程中，国务卿扮演着核心角色[118]，但国务卿本身并不亲自实施识别（调查）、制定行政记录等活动，而是将此类权力授予给美国国务院中的反恐协调员办公室。[119]从程序上来分析，认定主要由四个基本环节所构成。
1.识别（调查）
识别（调查）由美国国务院中的反恐协调员办公室来实施。反恐协调员办公室利用美国情报机构（比如美国中央情报局、美国国土安全局）提供的情报信息，持续不断地监视全球范围内的恐怖活动以便作为认定的潜在目标。在识别（调查）潜在目标过程中，它不仅监测一个组织已经实施的恐怖活动，而且也审查该组织是否已经计划实施或者准备实施恐怖活动，或者保留实施此类恐怖活动的能力或者企图实施恐怖活动。它认为如果某些组织符合下列条件之一，那么就是一个适合认定的目标：（1）已经实施了任何形式的恐怖活动；（2）正在计划或准备实施任何可能的恐怖活动；（3）保留实施恐怖活动的能力并意图实施这样的活动。[120]
2.制定行政记录
一旦潜在的认定目标被识别，那么就进入制定行政记录环节。行政记录依然由反恐协调员办公室来制定。它实际上是反恐协调员办公室对潜在认定对象加以识别而形成的调查报告，以便证明被认定组织符合法定标准。根据《反恐怖主义和有效死刑法案》第1189节规定，行政记录应当包括三方面内容：（1）这个组织是外国的；（2）这个组织实施了恐怖活动；（3）恐怖活动直接威胁了美国的国家安全，诸如影响美国的国防、外交关系和经济利益。[121]行政记录可以包括秘密信息— 在司法审查过程中，仅仅对法官予以单方面公开的信息或者让法官通过照相机可以察看到信息。
3.决断和评价
反恐协调员办公室将行政记录交给国务卿。国务卿依据美国《反恐怖主义和有效死刑法案》，以及《美国爱国者法》等法律来判断潜在的组织是否符合认定条件。[122]如果国务卿表示同意，那么他就将认定结果转送到美国司法部和国土安全部，由后者进行相对独立的评价。司法部和国土安全部通常会附和国务卿的决定。
4.国会审查
评价程序结束之后，国务卿应当通知[123]美国国会中的特别成员，诸如，众议院少数派领袖和众议院议长，参议院多数派领袖和少数派领袖等，告诉这些特别成员“认定该组织为外国恐怖活动组织的意图，以及事实基础”等内容。[124]虽然国会有权审查国务卿的认定，并作出否定性判断，但从实践来看，国会往往同意国务卿的认定决定。
5.公布(www.xing528.com)
如果国会没有否决国务卿的认定，并且经过了7天的审查期限，那么国务卿的认定就成为最终的决定，然而，认定决定要产生真正的法律效力必须在美国联邦登记上予以公布。公布就意味着美国政府已经通知了被认定为外国恐怖活动组织的实体。换言之，这里的通知是推定性通知，而不是实际的或者直接的通知。[125]
（三）认定的法律后果
一旦某一实体被美国政府认定为外国恐怖活动组织，就会带来四个方面的法律后果。
1.资产被冻结
美国国务卿有权冻结由美国任何金融机构所掌握的被认定为外国恐怖活动组织的所有资产。[126]而美国的任何金融机构如果发现自身控制或管理该组织或者该组织的代理人资产，就应当立即实施冻结，并及时报告给美国国务卿，否则将受到严厉的民事处罚。[127]
2.禁止进入美国
被认定为外国恐怖活动组织的成员将不能进入美国，如果该组织的成员已经在美国，则将被驱逐出境。[128]
3.禁止资助被认定的外国恐怖活动组织
任何人“故意”[129]为被认定的外国恐怖活动组织提供物质支持或资源[130]，或试图或共同为该组织提供物质支持或资源，将面临15年的监禁（或者终身监禁，如果这种支持活动引发了死亡）[131]。并且，那些被指控为向外国恐怖活动组织提供物质支持或资源的人无权在审判期间对国务卿的认定行为提出挑战。
4.美国政府可以对被认定的外国恐怖活动组织实施一种软权力[132]
即美国政府可以正式地向国际社会发出信号，美国对这个组织的活动实施了某种制裁。在通常情况下，其他国家就会根据自身的法律和管辖权来阻止该恐怖活动组织。这强化了国际上这样一种认知，即拒绝与被认定的恐怖活动组织从事经济上的交易，比如捐助、资助或其他经济活动，从而对该恐怖活动组织起到事实上的羞辱、隔离与经济制裁效果。
（四）重新认定
《反恐怖主义和有效死刑法案》第1189节规定认定期限为2年，并且还规定国务卿无权在最后一次认定期限结束之前的60天重新认定某组织为外国恐怖活动组织。但由于认定涉及庞大的行政开支，2004年美国国会修改了重新认定的规定：一方面允许国务卿持久地、反复地重新认定，只要国务卿认为该组织满足法律规定的认定条件；另一方面又规定，国务卿应当在首次认定之后的五年重新审查认定，决定是否需要撤销认定。[133]
（五）撤销认定
尽管外国恐怖活动组织是美国政府严厉防范和打击的对象，然而，美国的反恐怖法律也规定了撤销认定制度，以避免过度侵犯特定组织的权利。纵观美国现行反恐法律的规定，共有三种类型的撤销。一是国务卿依职权自行撤销。美国国务卿认为，如果基于认定的环境发生了重大变化或者美国的国家安全情势允许撤销，那么他有权自行撤销认定。撤销的生效日期为从联邦登记上公布撤销之日起算起，除非撤销决定中有特殊规定。[134]二是美国国会通过一项法案可以撤销认定。[135]三是依申请撤销。某一组织在首次被认定为外国恐怖活动组织之后的两年，有权向美国国务卿提出要求撤销的申请。美国国务卿必须审查该申请并在180天内作出回应。该组织的申请要想获得成功，那么该组织必须证明认定的环境已经发生了重大改变，比如，该组织已经不再实施恐怖活动。如果请求被拒绝，那么该组织有权在两年之后再次提起申请。[136]
（六）司法审查
司法审查是指，被认定的外国恐怖活动组织有权在“认定决定在联邦登记上公开之日起30天之内”[137]向美国哥伦比亚特区巡回上诉法院提起司法审查。依据该组织是否与美国之间存在“实质性联系”[138]，从而能否援引美国宪法第五修正案所规定正当法律程序条款为标准，美国法院通常从两个方面来进行司法审查。一方面，如果该组织与美国之间存在实质性联系，那么该组织不仅能够获得《反恐怖主义和有效死刑法案》所规定的实体和程序条件的保护，也能够获得美国宪法第五修正案所规定的正当法律程序条款保护。此时，哥伦比亚特区巡回上诉法院既要审查国务卿的认定行为是否违反《反恐怖主义和有效死刑法案》的规定，也要审查是否违反美国宪法第五修正案的规定。另一方面，如果该组织与美国之间缺乏实质性联系，那么它只能获得《反恐怖主义和有效死刑法案》的保护。哥伦比亚特区巡回上诉法院仅仅审查国务卿的认定行为是否违反《反恐怖主义和有效死刑法案》的规定。而《反恐怖主义和有效死刑法案》所规定的一项认定将被法院所撤销的情形是：（1）武断的，任性的，滥用自由裁量权，或者其他方式的违法；（2）与宪法权利、权力、特权或豁免相违背；（3）超出法定管辖权、权限或限制或者缺乏法定权利；（4）在总体上，行政记录缺乏实质性支持；（5）不是根据法定程序所做出的。[139]需要指出的，虽然依据法律规定，美国法院可以基于实体和程序上的理由来撤销国务卿的认定决定，但从实践来分析，法院往往尊重行政机关在实体上的判断，因为法院认为对外国恐怖活动组织的认定属于政治判断。[140]因此，“很自然的事情就是，自《反恐怖主义和有效死刑法案》于1996年生效以来，很少出现某项认定因缺乏事实基础被哥伦比亚特区巡回上诉法院撤销的现象”[141]。
然而，更为重要的是，美国反恐法针对外国恐怖活动组织认定的司法审查呈现出有限性的鲜明特征。这主要体现为三方面：一是受理认定行为的初审法院统一为哥伦比亚特区巡回上诉法院，而终审法院为 美国联邦最高法院，美国其他法院无权管辖认定行为。[142]诚然，其他法院有权管辖涉及外国恐怖活动组织的其他案件，比如，特定主体因向被认定的外国恐怖活动组织提供物质支持而受到美国政府指控，其他法院享有管辖权。2002年美国加利福尼亚州的一个地区法院就受理了美国诉拉赫马尼案。该案涉及对外国恐怖活动组织的物质支持。[143]然而，美国的反恐法规定，被指控为向外国恐怖活动组织提供物质支持的主体禁止在审判或者听证过程中挑战国务卿的认定行为。[144]这就意味着，除了美国联邦最高法院，哥伦比亚特区巡回上诉法院关于对外国恐怖活动组织认定行为的判例对其他法院都具有拘束力。二是对于认定行为，哥伦比亚特区巡回上诉法院限于对国务卿的行政记录予以审查。[145]三是有权起诉认定行为的主体仅限于被认定为外国恐怖活动组织本身。虽然被认定为外国恐怖活动组织的成员的利益当然会受到认定行为影响，但这些成员却没有起诉资格。[146]对于这种有限性的原因，美国学者作出这样的解释，行政的（反恐涉及国家秘密）、外交政策的和安全的考虑，证成了国会将司法审查限制于一个狭窄范围。[147]
（七）认定制度的实践
从历史角度来考察认定制度的实践可以发现，1997年10月，美国国务院公布了第一批外国恐怖主义组织目录，30个实体被认定为外国恐怖主义组织。这是《反恐怖主义和有效死刑法案》生效18个月后所展开的第一次大规模的认定。1999年10月，美国国务卿实施了第一次复审。最初的27个组织被再次认定为外国恐怖活动组织，3个组织被撤销认定，但增加了1个组织。所增加的组织是基地组织，因为它参与了1998年8月美国驻肯尼亚、坦桑尼亚等国大使馆的爆炸活动。[148]“9·11”事件之后不久，美国国务卿认定的外国恐怖活动组织的数量急剧增加，到2004年57个组织被认定为外国恐怖活动组织。而其中9个则是之前已经被撤销认定的组织。当然，这份外国恐怖活动组织的名单处于动态发展过程中。通过查阅美国国务院的网站，截至2016年11月，被美国国务卿认定的、处于有效期内的外国恐怖活动组织多达58个，仅在2016年就认定了3个，而已经被撤销的外国恐怖活动组织为12个，比如，在1997年10月8日首次被认定为外国恐怖活动组织的日本红军组织，在2001年10月8日被撤销认定。[149]
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