考量我国认定恐怖活动和人员的经验，并对其行政行为属性进行粗略描述后，问题随之而来。何谓恐怖活动组织和人员的行政认定？其内涵具体为何？目前学者对它的界定比较粗陋。例如，有学者认为，行政认定“是由行政部门所实施的认定”[13]，“是行政机关对某种行为是否属于恐怖活动作出初步判断”[14]，“是通过国内‘反恐’行政法规来界定恐怖组织的内涵，并由国家行政机构来认定恐怖主义组织的模式”[15]，等等。纵观既有研究成果，多是从刑事法学角度对行政认定的内涵作简单概括，进而泛泛论及其与司法认定的优缺点，尚无从行政法角度对行政认定的基本内涵和本质属性的系统研究。
行政认定是行政行为的一种行为形态，学者一般将之置于行政确认的范畴内进行探讨。例如，“从形式上考察，行政确认可分为确认、确权、认定、认证、评定、审定、核定、指定、登记等种类”[16]。基于行政确认理论，笔者认为，所谓恐怖活动组织和人员的行政认定，是指国家反恐怖主义工作主管部门对某组织和人员的主体资格和身份关系进行审核，对其所实施的恐怖活动事实是否存在进行甄别，给予确定或否定并对外部予以宣告的行政行为。该认定行为具有下列法律特征：
（一）既存性
恐怖活动组织和人员的认定是认定主体对既存的恐怖活动事实和法律关系进行审查、认定并宣示其法律效力的行政行为，它是对业已存在或发生了的恐怖活动事实、恐怖活动关系、恐怖活动组织地位等这些客观存在的甄别与确定或肯定与否定，所认定的“是”或“非”是客观存在的现象，因而具有既存性和羁束性，不具有形成性，也不具有处分性。
（二）统一性
对于恐怖活动组织和人员的认定涉及对国际组织、其他国家和地区认定的组织和人员的确认，这涉及一国的主权问题，一般应由中央政府承担。例如，世界上多数国家在立法中规定，凡在中央政府或者某些行政机构确定的名单中出现的就是恐怖活动组织和人员。[17](www.xing528.com)
（三）限制性
对所认定的组织和人员来讲，是一种限权行为，即对相对人的不利行为。该认定一经作成，其本质是对恐怖活动组织和人员法律状态的确认，即刻产生法律上的拘束效果。如一旦被对认定为恐怖活动组织和人员，其资产或者资金便被冻结；一旦被认定为恐怖分子，则意味着其生存权、迁徙权、居留权、人身权可能受到限制，例如，可能被受到严厉刑罚的制裁，未经批准不得离开指定的住所、区域，不得参加大型群众性活动、商业活动，不得乘坐公共交通工具、进入特定公共场所，不得接受特定公共服务或者购买、使用特定物品、设施、设备，不得与特定的人员会见或者通信，定期报告活动情况和经济来源情况，将护照等出入境证件、身份证件、驾驶证件交国家有关部门保存等。
（四）宣示性
我国有学者认为，“确认处分固只在宣示某一既存的法律状态”。[18]认定恐怖组织和人员的法律功能在于对世界宣示该组织和人员所进行的恐怖活动事实的现实存在，认定并公告后，有利于孤立分化该组织，使不明恐怖活动组织真相者了解真想。随之，其他组织和个人的义务随之产生，即不得为该组织和人员提供信息、资金、物资设备或者技术、场所等支持、协助、便利，或者与其进行交易，如发现恐怖活动组织和人员的，应当及时向主管部门报告等。
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