我国的恐怖活动认定经验及相关法律规定

迄今为止，我国共认定三批恐怖活动组织和人员，其名单由公安部分别于2003年12月15日、2008年10月21日和2012年4月6日公布。^[9]从业已认定的情况来看，该认定行为以渐进经验主义的路径实现了对恐怖活动组织和人员的规范确认，其行政行为属性清晰可见。

（一）认定主体均是行政部门

对第一、二批恐怖活动组织和人员进行认定的主体均是公安部，第三批则由国家反恐怖工作领导机构（其办公室设在公安部反恐怖局）^[10]认定、公安部公布，上述认定行为均是依职权径行实施的行政行为，不依当事人或者争议方的申请而开展。

（二）认定依据或是行政法规，或是行政性法律文件(www.xing528.com)

在第一批和第二批的认定依据中虽然列举了《中华人民共和国刑法》及《中华人民共和国刑法修正案（三）》、《中华人民共和国国家安全法》及《中华人民共和国国家安全法实施细则》，联合国《制止恐怖主义爆炸的公约》、《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》等国际公约，以及联合国安理会通过的第1267号、1373号、1333号、1456号、1624号　等　反恐决议，但上述依据中，《中华人民共和国刑法》以及其他公约、决定没有指明我国对“恐怖活动组织和人员”的认定主体具体由谁承担，只有行政法规《中华人民共和国国家安全法实施细则》第五条第二款“敌对组织由国家安全部或者公安部确认”对谁有权确认进行了明确，但是其确认的对象是“敌对组织”^[11]，而这明显与恐怖活动组织的内涵不尽一致。正因为此，2011年10月第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《反恐决定》，这个“权宜之计”的行政法性质的法律文件对认定主体进行了明确，规定恐怖活动组织和人员由国家反恐怖工作领导机构认定、调整，由国务院公安部门公布。

（三）认定行为具有明显的行政特征

首先，认定具有主动性。该认定是行政机关主动实施的认定，不必等到恐怖事件发生，其预设的是立体化的预防策略，避免恐怖事件发生后再被动地进行认定。其次，认定时间不具有连续性，或跨越5年，或相隔4年，其是行政机关根据国际形势的发展和我国反恐斗争的需要（或履行国际义务，或维护北京奥运会安全，或进一步打击恐怖活动）所行使行政权的彰显和体现。再次，认定对象具有不确定性和集中性。第一批是恐怖活动组织和人员，第二批和第三批均仅仅是人员。一般来讲，恐怖活动组织相对成型和稳定，对它的认定在一段时期内不会发生大的变化，但是恐怖活动组织可招募、训练、培训新加入的人员，因此恐怖活动人员名单极可能在短时间内增多。由此对人员的认定就需要紧跟对恐怖活动治理的现实需要进行调整，而且它认定的目的并非通过个案审查，而是成批次的。最后，认定程序和公布方式及格式尚不具有规范性，认定标准也随着时间的推移发生了变化，不具有稳定性。诚如罗豪才先生所言，“行政法制的改革过程，在一定程度上也是一个制度试错过程”^[12]，对于我国来讲，对恐怖活动的法律治理是国家行政管理中的一种新生产物，对于它的当前认定程序、公布方式以及认定标准，不免会在试错的过程中出现前后不一致的情形。例如：前两次通过新闻发布会发布，第三次则通过公告的形式公布；对于认定标准，前两次以列举式表述，第三次则通过概括界定；等等。