路径过渡：实现维稳向维安的优化

我国在长期以来以群体性事件处置为中心的维稳实践中形成了应急思维。虽然《应对法》力图以突发事件的生命周期谱系来规范其应对过程，但应急仍然是维稳实践的核心运作模式。维稳是一种静态思维，它的出发点在于“防乱”^[53]，在这一思维指引下，各级政府一方面从组织架构和资源配置中强化政府的维稳能力，例如，成立专门的维稳机构（维稳办、应急办、综治办等）、设立专项维稳基金等；另一方面，强调“谁决策谁负责”，推行干部考核决策失误“零指标”^[54]，并以激励机制和压力措施来补强维稳的政治压力。如果将维稳的静态思维照搬运用于反恐立法领域，虽然可能解决一时之需，但长此以往，将发生事与愿违的效果，不利于恐怖问题的根本解决。在总体国家安全观理念下，反恐立法要以人民安全为宗旨，其实现路径要完成从“维稳”向“维安”的转变。

维稳的思路是基于维护政权稳定需要，而维安则是出于维护公共秩序的需要。事实上，维稳和维安都预设了一种“我—他”关系。^[55]但前者将国家权力作为一个封闭的整体，在应急思维下逐级加压最后传递到基层政府；后者是一个权力与权利相互交融的开放体系，它让公民在参与中得到保护。质言之，维稳体现出权力至上的观念，维安则出于权利至上的理念。^[56]那么，将维安理念贯彻到反恐立法中，就要明确不能通过单向性的权力输送来达到社会秩序的达成。对于反恐，一方面要明确主体的复合性，即国家、社会和公民都在反恐中享有权利（力）和义务，营造全局反恐和全民反恐的氛围，实现对恐怖活动的立体型的防御。事实上，对于反恐中的公众参与，我国地方已有实践。例如，从2014年5月起，北京85万名志愿者上街进行反恐巡逻。这些志愿者多为60岁至70岁的中老年人，被亲切地称为“反恐大妈”。^[57]地方之实践要求在反恐立法中重视社会组织和公民的反恐参与，改变以义务为作为模式的立法图景，对他们在反恐中的“主体”地位予以法律保障，而不能由国家以维稳式的思维“大包大揽”反恐职责。退一步讲，即便国家承担了主要的反恐职责，“依《中华人民共和国宪法》和其他的政府组织法，我国的行政职能包括公安、司法、内务、工商、物价、环保、土地、城建、文化、税务、交通、监察、农林、工业、国防、外交等数十个方面，我国行政机构体系的建立就是在上列分工的基础上进行的。行政职能的重合性、交叉性等在具体的行政过程中是不可避免的”^[58]，对国家各部门有关反恐职能的重新整合也属必然，这在反恐立法中应有所体现。另一方面，须对反恐有全面的认知，恐怖活动并非是短暂产生的历史现象，对于它应有常态化的法律举措予以应对。既然我们生活在一个恐怖活动猖獗的时代，就必须做好与之长期斗争的立法准备。

在恐怖活动产生之初，各国多是将其打上政治标签予以防范和打击的。法律并不是唯一的，更不是主要措施。为了避免反恐中的“双重标准”，直到2006年前后，在全世界范围内才形成去政治化、依照法律途径反对恐怖主义的基本共识。^[59]在法律反恐初期，各国的反恐行动一般都是依赖于严刑峻法。随着反恐实践的开展，逐渐发现如果坚持“以暴制暴”式的事后严惩，既无法预防恐怖事件的发生，也无力保障被恐怖事件侵犯到的合法权益。由此，反恐必须着眼事前的预防，而不是事后刑事追责。世界上越来越多的国家开始采取在行政性法律中规定反恐措施，形成对人员、交通、出入境、资金、危险物品、信息的多元防御格局，强调对恐怖活动组织的分化瓦解和对恐怖活动的预防。例如：英国2000年出台的《反恐怖主义法》规定了恐怖组织行政认定、对恐怖分子的调查、反恐权限等诸多行政组织法、程序法和救济法的内容。^[60]由此，我国未来的反恐立法及其改革也应该聚焦于这一形势，适度前瞻、正确定位并秉承“维安”理念展开。

【注释】

[1]有学者认为鉴于恐怖主义的极端复杂性，反恐法如要实现对它的防范和打击，就需要综合运用政治、经济、法律、文化和军事等诸多手段。就法律手段而言，又包括宪法、行政法、经济法、刑法、诉讼法和军事法等具体路径。参见杜邈《反恐刑法立法研究》，法律出版社2009年版，第81页。

[2]行文之前，作两点必要说明：一是本文所说立法之“法”，是宽泛意义上的法，既包括法律、法规，也包括规章和行政机关出台的规范性文件。二是由于在我国现行反恐研究中，对于恐怖活动或恐怖犯罪、恐怖活动组织或恐怖组织、恐怖活动人员或恐怖分子、恐怖活动或恐怖犯罪、反恐或反恐怖等混同使用，鉴于2014年国家出台的《中华人民共和国反恐怖主义法（草案）》第一百零四条以“恐怖活动”为基础概念，在其概念之上界定了“恐怖主义”、“恐怖活动组织”、“恐怖活动人员”和“恐怖事件”，为规范起见，本文以《反恐怖主义法》的界定为准。

[3]吴庆荣：《法律上国家安全概念探析》，《中国法学》2006年第4期。

[4]该法第七条对不准入境外国人的列举中，其第二项规定“被认为入境后可能进行恐怖、暴力、颠覆活动的”，该条的兜底条款是“被认为入境后可能进行危害我国国家安全和利益的其他活动的”，可见其是将恐怖活动作为危害国家安全活动的一种进行列举说明。

[5]该法第八条是对1993年《中华人民共和国国家安全法》第四条所称“危害国家安全的其他破坏活动”的解释，该条第一项表述为：“组织、策划或者实施危害国家安全的恐怖活动的。”

[6]参见国务院新闻办公室：《“东突”恐怖势力难脱罪责》，载中国新闻网，2015年4月14日，http：//www.chinanews.com/2002-01-21/26/156158.html。

[7]公安部公布的认定恐怖组织的具体标准是：“一、以暴力恐怖为手段，从事危害国家安全，破坏社会稳定，危害人民群众生命财产安全的恐怖活动的组织（不论其总部在国内还是国外）。二、具有一定的组织领导分工或分工体系。三、符合上述标准，并具有下列情形之一：（一）曾组织、策划、煽动、实施或参与实施恐怖活动，或正在组织、策划、煽动、实施或参与实施恐怖活动；（二）资助、支持恐怖活动；（三）建立恐怖活动基地，或有组织地招募、训练、培训恐怖分子；（四）与其他国际恐怖组织相勾结、接受其他国际恐怖组织资助、训练、培训，或参与其活动。”认定恐怖分子的具体标准是：“一、与恐怖组织发生一定的联系，在国内外从事危害国家安全和人民群众生命财产安全的恐怖活动的人员（不论其是否加入外国国籍）。二、符合上述条件，并具有下列情形之一：（一）组织、领导、参与恐怖组织；（二）组织、策划、煽动、宣传或教唆实施恐怖活动；（三）资助、支持恐怖组织和恐怖分子进行恐怖活动；（四）接受上述恐怖组织或其他国际恐怖组织资助、训练、培训或参与其活动。”

[8]郭永良：《论对恐怖活动组织和人员的行政认定》，《安徽商贸职业技术学院学报》2015年第2期。

[9]参见《应对法》第三条第一款。

[10]《国家突发公共事件总体应急预案》总则部分的“1.3分类分级”中规定：“社会安全事件……主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。”

[11]例如，《应对法》以纵横两条主线“分类、分级、分期”对突发事件进行规定，横向上分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等四种类型，但是只对前三者进行了分级，对于社会安全事件则没有规定。纵向上，《应对法》根据突发事件生命周期理论将应对过程分为预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援和事后恢复与重建四个时期，但是在该法共70条的规定中，诸多条款都是对前三者的规范，“社会安全事件”只有在第三条概念界定、第二十一条调解纠纷、第二十二条消除隐患、第四十六条上报情况、第五十条应急处置、第五十六条劝解疏导和第六十八条防止再发等7个条款中出现，而且从其文本表述来看，基本上将社会安全事件等同于群体性事件，与恐怖活动的内涵相去甚远。

[12]该法第二条规定：“本法所称反洗钱，是指为了预防通过各种方式掩饰、隐瞒毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪等犯罪所得及其收益的来源和性质的洗钱活动，依照本法规定采取相关措施的行为。”

[13]该法第七条第七项规定：“人民武装警察部队执行下列安全保卫任务：……（七）参加处置暴乱、骚乱、严重暴力犯罪事件、恐怖袭击事件和其他社会安全事件。”

[14]《近年暴恐案盘点　新疆每年发生上百起》，载腾讯网，2014年7月29日，http：//news.qq.com/a/20140729/081775.htm。

[15]参见李永群等《遭遇恐怖袭击，法国进入紧急状态》，《人民日报》2015年11月15日第3版。

[16]参见习近平《坚持总体国家安全观，走中国特色国家安全道路》，《人民日报》2014年4月16日第1版。

[17]习近平在2014年5月28日第二次中央新疆工作座谈会上的讲话。参见《坚持依法治疆团结稳疆长期建疆　团结各族人民建设社会主义新疆》，《人民日报》2014年5月30日第1版。

[18]郭晓莹、董晓斌、饶敏：《湖北“反恐大桥”主桥贯通将确保三峡大坝安全》，载新华网，2015年12月1日，http：//news.xinhuanet.com/local/2015-11/24/c_128460485.htm。

[19]王曦：《反恐有了“湖南标准”》，《湖南日报》2015年9月30日第6版。

[20]2001年以来，我国加强了反恐专业队伍的建设，全国各个地方大都拥有自己的反恐突击力量，例如北京特警总队“蓝剑突击队”、上海特警总队“防暴突击队”等。

[21]《近年暴恐案盘点新疆每年发生上百起》，载腾讯网，2014年7月29日，http：//news.qq.com/a/20140729/081775.htm。

[22]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，《人民日报》2015年11月4日第1版。

[23]《切实维护国家安全和社会安定，为实现奋斗目标营造良好社会环境》，《人民日报》2014年5月26日第1版。

[24]周栋梁：《郭声琨在反恐怖工作专题视频会议上强调：坚持人民群众生命财产至上，扎实做好反恐怖防范应对工作》，《人民公安报》2015年11月16日第1版。

[25]季卫东：《通往法治的道路：社会的多元化与权威体系》，法律出版社2014年版，第66页。

[26]事实上，《国家安全法》虽然冠以“国家安全”之名，但是其主体是反间谍法。正因为此，2014年全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国反间谍法》，相应废止了原有的《国家安全法》。

[27]杨正鸣：《民国时期恐怖活动与反恐法律制度研究》，华东政法学院博士论文，2005年，第144页。

[28]《1993年国家安全法》第二十五条规定：“在境外受胁迫或者受诱骗参加敌对组织……不予追究”。《国家安全法实施细则》第五条将“敌对组织”解释为：“敌视中华人民共和国人民民主专政的政权和社会主义制度，危害国家安全的组织。”该条第二款还规定：“敌对组织由国家安全部或者公安部确认。”

[29]翁岳生编：《行政法》（上册），中国法制出版社2009年版，第108页。(www.xing528.com)

[30]［德］乌尔里希·贝克：《从工业社会到风险社会—　关于人类生存、社会结构和生态启蒙等问题的思考（上篇）》，王武龙编译，《马克思主义与现实》2003年第3期。

[31]王利宾：《反恐怖犯罪刑事法完善研究—　兼论反恐怖系统化立法》，《政治与法律》2014年第10期。

[32]赵秉志：《海峡两岸反恐立法之比较》，《法学杂志》2010年第6期。

[33]戚建刚：《恐怖主义时代的紧急状态宪法—　布鲁斯·艾克曼理论的价值及其面临的挑战》，《中外法学》2007年第5期。

[34]［德］乌尔海希·巴迪斯编选：《德国行政法读本》，于安等译，高等教育出版社2006年版，第53页。

[35]［德］毛雷尔：《行政法总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第17页。

[36]参见《中华人民共和国突发事件应对法》第七条。

[37]徐昕：《法律的私人执行》，《法学研究》2004年第1期。

[38]习近平：《坚持总体国家安全观，走中国特色国家安全道路》，《人民日报》2014年4月16日第1版。

[39]张文显：《法哲学范畴研究》（修订版），中国政法大学出版社2001年版，第1页。

[40]参见王沙骋《我国面临的恐怖主义及情报反恐研究》，《中国软科学》2014年第2期。

[41]Daniel　C.　Esty，“Good　Governance　at　the　Supranational　Scale：Globalizing　Administrative　Law”，115　Yale　L.J.　1490（2006）.

[42]刘国福：《我国出入境管理法的反恐怖主义探究和展望》，《学习论坛》2014年第3期。

[43]Bruce　Ackman，“The　Emergency　Constitution”，113　Yale.L.J.1029（2004）.

[44]Richard　A.Posner，Not　a　Suicide　Pact—　the　Constitution　in　a　Time　of　National　Emergency，Oxford　University　Press，2006.

[45]杨涛：《反恐亟待法律完善—　反恐立法问题学术研讨会综述》，《人民检察》2006年第2期。

[46]Kent　Roach，The　Criminal　Law　and　Terrorism，Global　Anti-terrorism　Law　and　Policy，Cambridge　University　Press，2005，p.129.

[47]赵秉志：《略论〈反恐怖法〉的立法定位》，《法制资讯》2014年第6期。

[48]赵秉志主编：《惩治恐怖主义犯罪理论与立法》，中国人民公安大学出版社2005年版，第76页。

[49]赵永琛：《我国急需反恐怖立法》，载杜邈《反恐刑法立法研究》，法律出版社2009年版，第2页。

[50]李湧清：《反恐作为与对策之探讨》，《桃园创新学报》2013年第12期。

[51]章剑生：《现代行政法基本理论（第二版）》（上卷），法律出版社2014年版，第9页。

[52]清华法律评论编委会：《清华法律评论》（第五卷第1辑），清华大学出版社2012年版，第124页。

[53]参见吴鹏森《中国应改“维稳”为“维安”》，载联合早报网，2015 年4 月12 日，http ：//www.zaobao.com/special/ report/politic/cnpol/story20111125-139447。

[54]例如，在我国维稳实践中，地方政府以“简单粗暴”的数字量化方式明确表述了相关部门及其领导人的政治责任（其表述为：“一是检查述职。发生逾300 人群体性事件和辖区群众赴省50 人以上、赴京6 人以上集体上访等情况的，辖区或部 门党政主要负责人要作专题述职及书面检查。二是一票否决。凡发生重大群体性事件的，取消责任部门、县区及主要领导当年评优、评先资格。三是组织处理。发生重大不稳定事件造成严重后果的，主要领导应引咎辞职。四是纪律处分。对构成违纪的，要按照有关规定给予党纪、政纪处分。五是追究刑事责任。对玩忽职守、涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。”参见马利民《四川遂宁推行社会稳定风险评估从源头上化解矛盾》，载法制网，2015 年4 月13 日，http ：//www.legaldaily.com.cn/dfjzz/content/2009-08/12/con　tent_1137237.htm ？ node=7480。

[55]参见石勇《中国应对公共安全新思维》，《南风窗》2014 年第13 期，第27 ～ 28 页。

[56]参见杨海坤、马迅《总体国家安全观下的应急法治新视野—　以社会安全事件为视角》，《行政法学研究》2014 年第4 期，第123 页。

[57]参见罗昱、高红霞《大妈积极参与反恐执勤—　专家：将成常态性工作》，载人民网，2015年2月1日，http：//sc.people.com.cn/n/2014/0623/c345460-21490997.html。

[58]关保英：《行政法的价值定位》，中国政法大学出版社1997年版，第68～69页。

[59]例如2006年7月9至10日召开的国际反恐会议的目的在于“通过法律途径反对恐怖主义”。参见石凌《用法律手段应对恐怖主义》，《法制日报》2006年7月12日第4版。

[60]参见赵秉志等编译《外国最新反恐法选编》，中国法制出版社2008年版，第3～74页。