反恐法的逻辑起点是如何防范和打击恐怖活动。从功能主义的视角出发，无论采取何种法律体系，只要能够实现上述目的即可。显而易见，任何国家都不是以特定的法律体系为反恐法的全部内容，它们或以行政法为主体，或以刑事法为主体，或以刑事诉讼法为主体，或以军事法为主体，等等，通过与其他法律体系的无缝对接以及规范耦合实现消弭恐怖活动的目的。正因为此，我国反恐立法从效力等级来看，应当是法律、行政法规、部门规章的相互衔接；从反恐职能来看，应当是预防法、处置法、制裁法、恢复法的相互衔接。[45]国外也有学者形象地指出：“可将对恐怖活动的控制体系比作一座金字塔，在塔的底部是行政性法律制度，通过它能够遏制潜在的恐怖分子获得发起恐怖活动的场所或工具；在塔的顶端是刑法、预防性羁押甚至是战争。金字塔的意象能够让我们明确，为什么刑法、预防性羁押措施和战争是我们应对恐怖主义的最后措施。”[46]
但是，我国现行反恐立法研究有所偏颇。在传统研究视野中，我国习惯于将恐怖活动等同于恐怖活动犯罪，并将它当然地作为一个刑法学议题展开研究并取得了可观成果。但是即便是刑法学者的研究成果也表明，行政法应有更大作为。例如：长期从事反恐研究的赵秉志认为：“《反恐怖法》应当以行政法为主要内容”[47]；也有学者提出，“恐怖活动手段的多元化，使得传统的仅仅依靠刑法手段遏制恐怖主义的方式显得过于单薄”[48]；我国反恐法应“定位为兼具刑事实体法、刑事程序法、行政组织法、行政程序法特征的反恐怖领域的基本法律”[49]等。但是，目前包括行政法在内的其他部门法学并没有开展系统的反恐立法研究，即便行政法研究有所涉及，也是停留在应急行政的理论框架之中，使得现行反恐立法极其强调应急处置。由此亟须给反恐法的“综合法”之法律属性正名：首先，反恐法应当作为一个整体合力的“法”，透过它可以实现反恐任务的共同担当，即它不是国家反恐怖工作领导机构的部门执法依据，而应是整个国家、社会和公民都应遵循的行为规范。其次，恐怖活动的多样性要求实现这个任务时它应有多种不同的方式，反恐立法尤其要对恐怖活动的产生根源有所洞察。从最底层看起，贫穷、贪腐、宗教冲突都提供了它成长的温床；往上看国际环境以及各国的无能或包容等，更提供了其发展空间。[50]一旦公民个人的生存风险不能通过法律制度获得转移、消解，那么其因出于生存本能而对贫穷、疾病、冲突的抵御，极有可能是以危及、破坏社会正常秩序为代价的。“如果没有国家事先或者事后提供有效的福利保障制度，则许多人往往会成为这种风险灾害的牺牲品，这更增加其他生存者对未来的不安与焦虑。”[51]由此，应增强给付行政或者福利行政的立法强度和覆盖密度，改善我国国内生存环境以消弭恐怖活动产生的根源。再次，反恐法借助诸如法律强制、法律效力等符号所带来的拘束力，“某种程度上能够将风险控制在可预期的范围内，确保人类社会的稳定性、安定性和可预测性”[52]。从这一点出发，反恐法要最大程度解决自由与秩序的紧张关系。那么，在立法时就要注重实现对因恐怖活动造成的危害分配时的公平和正义。(https://www.xing528.com)
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