“法律若欲发挥规范效力，则必须针对现实情形。”[29]正因为反恐的现实情形之严峻，才导致我国先从国家安全的宽泛考量的反恐，到公安部关于认定标准的规范性文件以及刑法修正案将恐怖活动入刑，再到《应对法》基于突发事件生命周期的应急规制，至今发展至《反恐决定》和《反恐怖主义法》的先后出台。纵观我国反恐立法和应急实践，总体上表现出应急处置明显的特点。
在《应对法》和《反恐怖主义法》出台以前，我国在反恐中没有法律依据，诸多反恐措施的采取也是在恐怖事件发生之后的匆忙处置。在《应对法》及《反恐怖主义法》框架下，我国的反恐立法虽然有“预防与准备”和“安全防范” 的文本表达，但其重心却依然是现场的应急处置。就《应对法》而言，其在文本中设置了“预防与准备”的章节，但却未为预防提供足够的制度设计。即便在第十八条至第二十四条的7个条文中，也都是原则性的要求和政策性的话语，它旨在强调相关部门和人员要重视预防工作，充斥着“应当”等缺乏规范意义的内容，鲜有具体措施，更多的制度供给基本都留给了现场的应急处置和救援。就《反恐怖主义法》而论，除第三章“安全防范”外，其设计的“情报信息与调查”、“应对处置”以及“反恐怖主义国际合作”基本都是围绕应对处置进行的，其设定的现场指挥员职务和指挥长负责制制度也是为了便于对恐怖事件现场的掌控。事实上，“法律体系的价值和意义就在于规范和追寻技术上可以管理的哪怕是可能性很小或影响范围很小的风险和灾难的每一个细节”[30]。反恐立法应对恐怖活动产生的根源、如何防范进而如何打击进行通盘规定，而不能局限于恐怖事件发生之时的环节，尤其是不能局限于应急处置环节。(www.xing528.com)
此外，在现行反恐法律体系中，“我国有过于重视刑法，轻视其他部门法价值的传统理念”[31]，甚至有学者认为我国反恐立法呈现出一种“以刑为主，诸法配合”[32]的格局，导致反恐立法重事后打击轻事前预防，使反恐工作缺乏主动性。如果以刑事立法的途径进行反恐立法，那么每一次恐怖事件发生以后，立法机关都会仓促地制定或修改应急性法律，如《中华人民共和国刑法修正案（三）》、《中华人民共和国刑法修正案（六）》、《中华人民共和国刑法修正案（八）》等。除此之外，国家还要承诺更大更全面的安全，这样做的结果是，如果某一新恐怖活动组织出现，或某一恐怖事件以新样态发生，那么会导致新一轮的刑事立（修）法以便有效打击。而新的恐怖灾难，“反过来又会为制造更为压迫性的法律提供条件，持续不断，形成了‘棘轮’效应”[33]。
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