我国反恐立法：发展与挑战

2011年全国人大常委会通过的《反恐决定》标志着我国反恐立法进入一个新时期。它首次以法律性文件旗帜鲜明地宣示“国家反对一切形式的恐怖主义”，明确界定了恐怖活动、恐怖活动组织以及恐怖活动人员，为行政预防措施的实施扫清了障碍；确定了反恐主管机关即国家反恐怖工作领导机构的职能权限和行政机关、司法机关和军事部门的分工配合，初步形成了“一元反恐工作领导机构、多元反恐工作参与部门”的机构架设；此外，还确立了反恐国际合作的原则。自此，反恐作为一个特定的立法对象，从不确定法律概念“国家安全” 的宽泛外延中独立出来，也在国家法律体系中占据了特定的法律位置。笔者以为，从2011年起我国反恐立法进入了发展时期。

《反恐决定》颁行前后，我国反恐立法向纵深发展，国家先后出台了《刑法修正案（八）》、《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》（银发〔2012〕54号）、《金融机构洗钱和恐怖融资风险评估及客户分类管理指引》（银发〔2013〕2号）、《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》（中国人民银行、公安部、国家安全部令〔2014〕第1号）。但是，上述法律或行政机关制定的规范性文件依然不能满足对反恐基本法的迫切需要，恐怖活动形势依然严峻，2013年境内发生10余起恐怖活动事件，尤其是“10·28”天安门事件，目标直指首都。2014年“3·1” 昆明火车站事件、“4·30”乌鲁木齐火车南站事件、“5·22”乌鲁木齐公园事件，共造成60多人死亡，310余人受伤。^[14]鉴于反恐的现实紧迫性，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“抓紧出台反恐怖等一批急需法律，推进公共安全法治化，构建国家安全法律制度体系”，对反恐立法工作进行了政治要求和顶层设计。基于此，在国家层面，立法机关于2014年拟制《反恐怖主义法（草案）》，对我国反恐工作机构与职责、安全防范、情报信息与调查、应对处置、认定恐怖活动组织和人员、反恐怖主义国际合作、保障与监督以及法律责任等进行了综合架构，2016年该法经过“三读”后颁布实施；在地方层面，行政机关为满足化解恐怖风险的实践需要，纷纷出台举报恐怖线索奖励实施办法，例如《北京市公安局关于实施群众举报涉恐涉暴线索奖励办法的通告》、《乌鲁木齐市群众举报暴力恐怖犯罪线索奖励办法》、《四川省公安厅关于公民举报暴力恐怖犯罪线索奖励办法（试行）》、《西藏自治区公安厅关于群众举报暴力恐怖线索奖励实施办法》，等等。

在此期间，恐怖主义形势依然严峻。2015年11月13日，发生在巴黎的系列恐怖事件引起全球一片哗然。^[15]各国将反恐斗争提至战略高度，并在国家治理中给予优先考虑。我国以总体国家安全观为指导^[16]，“并行推进国内国际两条战线”^[17]。在国际上，注重反恐合作，强调标本兼治，致力于做好境外安全保护工作，确保我国公民和机构的安全。例如，我国积极参加全球核安全峰会，主张在联合国框架下开展反恐行动，印发、落实《关于执行联合国安理会第1373号决议的通知》，并通过护航、维和、军演等途径，积累国际反恐经验。在国内，要求各相关部门加强组织领导、安全防范和情报预警，做好反恐和社会面防控等各项工作。就中央而言，优化反恐工作领导机构，成立中央国家安全委员会，实施国家安全战略，出台国家安全法，建立反恐怖主义情报中心等；就地方而论，修建“反恐大桥”^[18]，颁布反恐怖防范管理规范地方标准^[19]，加大以公安特警和武警部队为主体的反恐专业力量建设^[20]等。可以看出，以上举措均以国家为行为主体。在上述反恐举措密集运用的场景中，恐怖主义态势虽然总体可控，但风险犹存。例如，在境外，短短数日，四名中国人被恐怖组织残忍杀害；在境内，2014年发生了“3·1”昆明火车站事件、“4·30”乌鲁木齐火车南站事件、“5·6”广州火车站事件等多起恐怖事件^[21]。中央判断，我国正处“面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战”^[22]的重要战略时期和转型时期。在这一时期，反恐任务尤为艰巨。国家领导人先后多次对反恐进行表态，尤其在2014年4月25日中共中央政治局就切实维护国家安全和社会安定进行的第十四次集体学习中，习近平总书记强调，“要建立健全反恐工作格局，完善反恐工作体系，加强反恐力量建设”；“要坚持专群结合、依靠群众，深入开展各种形式的群防群治活动，筑起铜墙铁壁，使暴力恐怖分子成为‘过街老鼠，人人喊打’”。^[23]可见，总书记不仅对国家的反恐力量建设作出了部署，也对如何纳入群众（公众）的力量提出了要求。2015年11月15日，国务委员、国家反恐怖工作领导小组组长、公安部部长郭声琨在全国反恐怖工作专题视频会议上强调，各地区、各部门要“始终把人民群众生命财产安全放在首位，加强组织领导，加强安全防范，加强情报预警，举一反三、扎实做好当前反恐怖和社会面防控各项工作，确保公共安全和社会大局稳定”^[24]。(www.xing528.com)

可以看出，从2011年至2015年，国家立法与地方实践同步进行，反恐立法发展迅速。