之所以将2001年作为分水岭，在于：一是，2001年美国发生了举世震惊的“9·11”事件，反恐事宜进入各国立法视野。我国于2001年专门成立了反恐怖工作协调小组，胡锦涛在国家反恐怖工作协调小组第一次会议上明确指出，要加强反恐怖的立法工作，为打击恐怖活动提供有力的法律武器。为了解决反恐实践中的法律依据难题，我国2001年通过《刑法修正案（三）》专门用来惩治恐怖活动犯罪。二是，“9·11”事件后，我国积极依照联合国第1373号决议履行国际义务，公安部制定了对恐怖活动组织和人员进行行政认定的具体标准等规范性文件[7]，并于2003年根据1993年颁布的《中华人民共和国国家安全法》（以下简称《1993年国家安全法》）及其细则首次认定并公布了一批恐怖活动组织和人员名单，这是我国采取有效措施认定、甄别、打击恐怖活动的伊始，此后我国先后两次认定共14名恐怖活动人员，渐次形成了以行政认定途径确认并预防恐怖活动的反恐惯例。[8]
此外，我国应急行政基本法《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《应对法》）也于这一时期颁布，它的调整对象“突发事件”分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类。[9]根据《国家突发公共事件总体应急预案》的规定，“恐怖袭击事件”属于社会安全事件的一种。[10]虽然“恐怖袭击事件”是否等同于“恐怖活动”仍有争议，《应对法》对“社会安全事件”的规范也语焉不详[11]，但这一时期的许多行政立法已然将反恐事宜专门列入了调整范围，例如：2006年的《中华人民共和国反洗钱法》[12]、2007年《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》（中国人民银行令〔2007〕第1号）、2009年的《中华人民共和国人民武装警察法》[13]等。(www.xing528.com)
不难看出，在这一时期，反恐立法已经在重要行业和特定领域中被提上日程，但各涉恐法律也只是在用语上将恐怖活动纳入考虑范围，但并没有专门的应对恐怖活动明确方案。其具体反恐措施散落于各个法律文本和主管机关的“执行时刻”之中，在一定意义上折射出改革现行零散的反恐法律制度、进行专门立法的迫切需求。
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