由于恐怖活动的极端危害性，只有政府，才能合法拥有暴力资源，才具有宏观的防控能力和资源保障水平，才能主导反恐斗争的推进。相对于社会公众的松散被动，唯有政府才能以“组织”的存在方式来应对作为反恐副产品的寻仇、报复和反报复[20]，从而成为反恐的主导力量。不难理解，政府在主导反恐斗争中，其优势在于“点”状精确打击。但是，政府无法在整个社会都布置反恐精英力量[21]，即政府的劣势在于“面”状整体防范。如果社会公众充分参与其中，则恰好可以弥补政府的这一缺陷。人们离散地在社会面上开展生产生活，一旦发现涉恐信息，社会公众可以通过电话、网络等多种方式通知政府开展“点”状精准打击。简而言之，公众参与可以实现“点”“面”结合，弥补政府缺陷，实现优势互补。
但是，从《反恐怖主义法》的立法结构来看，虽然在总则中有公众参与的条款，但相应的制度却未构建成型。该法第五条规定：“反恐怖主义工作坚持专门工作与群众路线相结合，防范为主、惩防结合和先发制敌、保持主动的原则”。可见其设计了反恐中的专群结合原则，专群结合有公众参与的意涵[22]，但概览整个《反恐怖主义法》文本，公众只是在举报涉恐线索（第九条）、保守秘密（第四十八条）、行政征用（第七十八条）、提供材料（第五十一条）等环节中有参与的表述，但却没有明确公众在其他反恐活动中的功能和作用。不难发现，专群结合只是被技术性地运用，允许社会公众介入反恐的某一阶段或者某一环节，并没有在实质上成为反恐法的制度构成。那么，未来，就应该在《反恐怖主义法》第五条的原则指引下，以行政法规或部门规章的形式构建全方位的参与体系，统筹政府主导与公众参与的关系，补强政府反恐力量。
事实上，我国已有许多公众参与反恐的实践，例如，在2014年“6·15” 和田棋盘室暴力恐怖事件中，被逮捕的恐怖分子木尔扎提称“没想到群众会奋力反抗，一下就怕了”[23]；在2014年“7·28”莎车县暴力恐怖事件中，被逮捕的恐怖分子艾则孜·居马克称“从没想到会被农民抓住”[24]；学者称朝阳群众“是公共安全治理走群众路线、拓展人民群众参与公共安全治理的成功范本”[25]；等等。这些公众参与实践是我国社会主义社会政治优势和制度优势的体现，亟须在反恐怖专门立法框架下予以制度化，实现对恐怖主义的立体化全方位防范与打击。[26]
从总共8条数百字的《反恐决定》到97条万余字的《反恐怖主义法》，我国反恐怖专门立法实现了质的飞跃。但这仅仅解决了反恐怖工作“有法可依” 的问题，未来在法律实施中，亦有多重因素需要考量。尤其恐怖主义并非朝夕可除，对该问题的根本解决，非凭法律一己之力所能及，需囊括各学科的知识贡献并经历长时间的文明熏浸、调控管理乃至历史变迁。现阶段，对迫在眉睫的恐怖主义的防范和打击是当务之急。如何既能统筹资源维护秩序，又不至于对公民基本权利做大规模克减，将给政府、社会和公民带来新的挑战和要求，这是本书所力图解决的问题。
【注释】
[1]参见李永群等《遭遇恐怖袭击，法国进入紧急状态》，《人民日报》2015年11月15日。
[2]参见谢玮、张璐晶《民众如何反恐》，《中国经济周刊》2014年第22期。
[3]罗刚：《反恐对策：美国经验与中国选择》，《政法论丛》2014年第5期。
[4]该法于2016年1月1日起实施，同时废除2011年制定的《全国人民代表大会常务委员会关于加强反恐怖工作有关问题的决定》。
[5]参见习近平在中共中央政治局第十四次集体学习会议上的讲话— 《切实维护国家安全和社会安定 为实现奋斗目标营造良好社会环境》，《人民日报》2014年4月27日第1版。
[6]郭永良：《论中国反恐立法的基本轨迹》，《太平洋学报》2015年第8期。
[7]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，《人民日报》2015年11月4日第1版。
[8]“风险社会”的概念由德国社会学家乌尔里希·贝克首先提出，参见［德］乌尔里希·贝克《风险社会》，何博闻译，译林出版社2003年版，第19～22页。
[9]参见习近平在中共中央政治局第十四次集体学习会议上的讲话— 《切实维护国家安全和社会安定 为实现奋斗目标营造良好社会环境》，《人民日报》2014年4月27日第1版。
[10]参见刘军强、谢延会《非常规任务、官员注意力与中国地方议事协调小组治理机制》，《政治学研究》2015年第4期。
[11]参见戚建刚、郭永良《中国反恐认定法律制度之完善》，《云南社会科学》2016年第3期；郭永良《论对恐怖活动组织和人员的行政认定》，《安徽商贸职业技术学院学报（社会科学版）》2015年第2期。(www.xing528.com)
[12]皮勇、张启飞：《论恐怖活动犯罪的主观要件》，《华东政法大学学报》2014年第6期。
[13]参见孟建柱在反恐怖工作会议上的讲话— 《深刻把握暴恐活动新变化新特点，全面提升反恐斗争能力水平，全力维护国家安全和社会稳定》，《人民公安报》2015年12月12日第1版。
[14]例如，在“9·11”事件14周年之际，美国《纽约邮报》一篇名为《美国“9·11”事件3700余名救援人员确诊患癌》的文章报道说，最新官方数据显示：参与地面营救、清洁的消防员、警察、环卫工人中有3700多人确诊患上癌症，其中2110人是消防员，各种数字还在上升。Susan Edelman，“Number of Ground Zero responders with 9/11-linked cancers hits 3700”，New York Post，August 9，2015.
[15]日本学者阿部泰隆语，转引自王贵松《行政裁量权收缩的法理基础— 职权职责义务化的转换依据》，载编委会编《北大法律评论》（第2辑），法律出版社1999年版，第373页。
[16]Huong Vu，Note，“Us Against Them：The Path to National Security Is Paved by Racism”，50 Drake L. Rev. 661，663（2002）.（讨论了美国的国家安全政策是如何选择非白人作为国家安全破坏的怀疑对象）
[17]See Bruce Ackerman，“Before the next attack”，New Statesman magazine，June 29，2006；Bruce Ackerman，“The Emergency Constitution”，113 Yale L.J. 1029（2004）.
[18]顾元：《美国总统战争权力的扩张与当代反恐战争中的人权保护— 以最高法院司法审查为中心的考察》，《中国政法大学学报》2013年第6期。
[19]刘铭：《大数据反恐应用中的法律问题分析》，《河北法学》2015年第2期。
[20]参见［美］理查德·A.波斯纳《超越法律》，苏力译，中国政法大学出版社2001年版，第367～368页。
[21]《反恐怖主义法》第三十一至第三十六条也只是对“重点目标”的安全防范进行了规定，没有也不可能涉及社会所有面的防范。
[22]关于公众参与反恐的详细论述，参见郭永良《论我国反恐模式的转型》，《法学家》2016年第2期。
[23]王慧敏：《祥和，就在你我手中》，《人民日报》2014年7月9日第4版。
[24]来源于央视报道《新疆落网暴徒：从没想到会被农民抓住》，载人民网，2016年1月17日，http：//politics.people.com.cn/n/2014/0809/c70731-25433751.html。
[25]刘武俊：《朝阳群众是群众参与公共安全治理的成功样本》，《福建日报》2015年6月5日第10版。
[26]对参与式反恐模式的类型化研究，参见郭永良《论我国反恐模式的转型— 从精英模式到参与模式》，《法学家》2016年第2期。
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