制度供给与保障：反恐怖主义法的重要制度措施

《反恐怖主义法》不仅赋予国家反恐怖主义工作领导机构以必要的职责权限，而且供给了相应的制度，以引导、保障和规范反恐工作的顺利开展，较为重要的是以下六种制度。

（一）反恐认定制度

反恐认定制度是国家反恐怖主义工作领导机构对某组织的主体资格和身份关系进行审核，对其所实施的恐怖活动事实是否存在进行甄别，基于确定或否定并对外部予以宣告的制度。世界各国根据本国情况采取了不同的认定模式，大体有行政认定、司法认定、军事认定以及实质认定和形式认定等。我国采取了以行政认定为主、司法认定为补充的混合制度模式，这在《反恐怖主义法》第二章专门体现。该章分别规定了认定主体（第十二条）、申请主体（第十三条）、认定后的法律效力（第十四条）、认定的复核（第十五条）、案件审理中的司法认定（第十六条）。之所以如此，是因为：相对于司法认定的事后性、中立性和稳定性，行政认定灵活高效，可以实现对恐怖活动的主动预防和长期打击。但行政认定的缺陷也不容忽视，一是传统上的“传送带”理论无法延伸到行政认定的各个环节，立法机关无法对其进行有效制约；二是行政认定自由裁量权过大，一旦得不到司法机关的制衡，极易侵犯被认定的组织和个人的合法权利。因此，我国《反恐怖主义法》第十六条中规定：“根据刑事诉讼法的规定，有管辖权的中级以上人民法院在审判刑事案件的过程中，可以依法认定恐怖活动组织和人员”，其目的在于通过严格的证据推理，在反恐措施和人权保障之间取得平衡，实现个案正义。^[11]

（二）安全防范制度

安全防范是反恐怖主义工作的基础环节。恐怖事件一旦发生，往往会对公共安全和公民人身安全造成重大危害。因此，需要重点做好事前的安全防范工作。鉴于此，《反恐怖主义法》第五条在明示反恐怖主义工作原则时，提出了“防范为主”，并结合这一原则，安排制度供给：一是基础防范措施，包括宣传教育（第十七条）、网络安全管理（第十八条至第十九条）、运输寄递货物信息查验（第二十条至第二十一条）、危险物品管理（第二十二条至第二十三条）、防范恐怖主义融资（第二十四条至第二十六条）、城乡规划和技防物防（第二十七条）等。二是禁止极端主义。极端主义是当前我国恐怖主义的主要思想基础。《反恐怖主义法》对极端主义行为的现场处置措施（第二十八条）、法律责任及教育矫治（第二十九条至第三十条）作了规定。三是重点目标保护，包括重点目标范围（第三十一条）、单位职责（第三十二条）、主要安全制度及主管部门的管理职责（第三十三条至第三十七条）等。四是国（边）境管控与防范境外风险，包括边防管理职责（第三十八条）、出入境监管（第三十九条至第四十条）、境外利益保护（第四十一条）、驻外机构内部安全防范（第四十二条）等。

（三）情报信息制度

情报信息工作是反恐怖主义工作的关键环节。有效的情报信息制度，一方面，可以“情报信息引导反恐”的方式实现对恐怖组织和恐怖分子的精准打击，节省人财物资源；另一方面，可与安全防范制度点面结合、良性互动、优势互补，进而将恐怖袭击消除在发生之前和萌芽状态，避免恐怖活动造成的实然危害。情报信息制度的构建意义重大，但是如操作不慎，极易侵害公民和社会组织的合法权益。例如，公安机关为搜集反恐情报信息，需要大量掌握公民的个人信息甚至隐私，以及社会组织的商业秘密，一旦泄露，对公民的生活和社会组织的活动将带来很大影响。为实现安全和人权之间的平衡，《反恐怖主义法》一方面对我国情报信息制度进行了顶层设计，对体制、机制作出了原则性要求，具体体现在它要求建立健全国家反恐怖主义情报中心、跨部门情报信息运行机制、情报信息通报机制（第四十三条）、基层情报信息工作制度（第四十四条）、情报信息提供机制（第四十六条），以及情报信息预警机制（第四十七条）；另一方面，该法要求在反恐工作中不能克减公民的基本权利，并构建了制度性措施，例如，《反恐怖主义法》规定了严格审批手续下的技术侦查制度（第四十五条）、构建了在反恐怖工作过程中严格保守国家、商业秘密和个人隐私的保密制度（第四十八条）等。(www.xing528.com)

（四）反恐调查制度

恐怖主义的危害后果不只是恐怖活动本身给当事人造成的伤害，还会给整个社会带来现实伤害的预期。“即相似的甚至更严重的伤害将会毫无征兆地发生在自己身上，从而引起社会公众的恐慌，这种社会恐慌积累到一定程度，可能动摇恐怖活动严重地区政权的社会基础，危及国家安全”^[12]。这种“危害的预期”正是恐怖活动与普通刑事犯罪的区别，由此，对恐怖活动必须采取特定的调查制度。在《反恐怖主义法》立法过程中，立法机关曾在草案中将“情报信息与调查”合并考虑，最终公布实施文本将调查制度从中独立出来予以专门构建，可见反恐调查制度的重要意义。该法规定了公安机关开展反恐调查的时机（第四十九条）、列举了盘查、检查、传唤、询问、提取人体生物识别信息或者采集生物样本的调查方法（第五十条）、授权了调取有关信息材料的权限（第五十一条）、明确了对有涉恐嫌疑财产的查询、查封、扣押、冻结程序和期限（第五十二条）、创制了对嫌疑人员的多项约束措施（第五十三条）、规范了反恐调查与刑事侦查的衔接（第五十四条）等。

（五）应对处置制度

在《中华人民共和国突发事件应对法》确定的以突发事件生命周期理论应对突发事件的基础上，结合近年来我国处置包括恐怖事件在内的突发事件的经验，针对恐怖事件的自身特点，《反恐怖主义法》对应急处置机制、恢复重建机制进行了规范，具体体现在两个方面：一是，国家建立健全恐怖事件应对处置预案体系（第五十五条），明确应对处置的指挥长负责制和先期指挥权（第五十六条至第五十九条），规定可以采取的各项应对处置措施（第六十一条），并对使用武器的条件（第六十二条）、信息发布（第六十三条）等作出要求，要求制止和处置恐怖活动，应当优先保护直接受到恐怖活动危害、威胁人员的人身安全（第六十条）。二是，为最大程度恢复社会秩序，降低并消除恐怖事件的影响，对恢复生产生活（第六十四条）、补偿援助（第六十五条）、查明真相（第六十六条）、总结评估（第六十七条）等作了规定。

（六）反恐保障制度

反恐怖工作的开展需要人、财、物等各方面的保障，需要国家和社会的合作行动，鉴于此，《反恐怖主义法》第七十三条至第七十四条对经费支持和队伍建设进行了明确，要求“将反恐怖主义工作经费分别列入同级财政预算”，有关部门要“建立反恐怖主义专业力量，加强专业训练，配备必要的反恐怖主义专业设备、设施”。同时对社会公众的参与提供了激励性措施，譬如，鼓励反恐研究和技术开发（第七十七条），对反恐参与者提供抚恤、优待（第七十五条）、保护（第七十六条）等保障性措施，对征用的财产，要求任务完成后及时归还或补偿（第七十八条）。