恐怖活动认定标准及其行政法研究的价值

（一）立法实践意义

2014年我国开始反恐怖立法工作，2016年颁布实施《中华人民共和国反恐怖主义法》（以下简称《反恐怖主义法》），对我国反恐怖工作进行了以行政法为主体的法律架构。但是，其中许多基础性问题尚没有得到研究。在此列举四例：（1）概念界定模式存在改良空间。《反恐怖主义法》以“恐怖活动”为基石，基于其之上衍生出“恐怖活动组织”、“恐怖活动人员”和“恐怖事件”等概念，以“恐怖活动”架构认定标准的方式值得商榷。一般来说，法律是对行为的规范，标准是对行为要件的判断，而不是对某种活动组成的权衡。由此，《反恐怖主义法》的基础概念界定模式存在改良空间。（2）恐怖活动组织和人员认定模式有合法化证成之必要。对恐怖活动组织和人员的认定，是对适法主体资格和身份关系的法律确认，是防范和应对恐怖活动的基础。鉴于此，世界各国都以适合本国特点的方式对恐怖组织和人员进行认定，并产生了多种模式。迄今为止，我国共认定三批恐怖活动组织和人员，其名单由公安部分别于2003年12月15日、2008年10月21日和2012年4月6日公布。学界对究竟应采取行政认定模式，还是司法认定模式有争论。对于此类基本问题，法学研究没有给出恰适的答案，而立法确立的是行政认定为主、司法认定为补充的混合模式^[1]，该模式有待进一步的考察。（3）2013年，原来的国家反恐怖工作“协调小组”升级为“领导小组”^[2]，从“协调”到“领导”一词之差，体现的是工作方法的变化，“协调”强调的是反恐怖工作相关部门之间的配合与协助，而“领导”则强调的是上下级的命令与服从。目前学界对该反恐机构的变迁并没有给予充分的合法解读。而且，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全”。中央国家安全委员会于2013年11月12日成立，其在反恐中应发挥怎样的功效也应得到相应的行政法（尤其是行政组织法）论证，但是目前对它的研究文献付之阙如。以上内容都需要反恐研究予以正视。（4）《反恐怖主义法》将国家反恐怖主义工作领导机构做出的反恐行政认定行为规定为不可诉行为的做法值得商榷。《反恐怖主义法》第十二条规定，国家反恐怖主义工作领导机构根据本法第三条规定，认定恐怖活动组织和人员。该法第十五条第一款规定，被认定的恐怖活动组织和人员对认定不服的，可以通过国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构申请复核。国家反恐怖主义工作领导机构应当及时进行复核。复核决定为最终决定。据此，国家反恐怖主义工作领导机构对恐怖活动组织和人员的认定行为（以下简称反恐行政认定或者反恐行政认定行为）属于终局行政行为，而且属于绝对的终局性行政行为^[3]，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼受案范围。但笔者认为，立法者将反恐行政认定规定为不具有可诉性的行政行为的做法值得商榷。从行政法教义学^[4]角度而言，这样规定有违行政诉讼法理，与域外诸多国家的反恐认定行为的立（司）法例相悖，也不符合反恐行政认定法律制度的现实与未来发展之所需。

（二）理论研究价值(www.xing528.com)

对于时下中国，专司研究反恐立法的学者主要集中在刑法学领域。但是，即便是刑法学者对恐怖活动的研究成果也表明，行政法应有更大作为。例如，长期从事恐怖活动研究的刑法学专家赵秉志认为，刑法在反恐怖斗争中的局限体现在：一是刑法难以消除恐怖主义的根源；二是刑法不能涵盖反恐怖工作的各个环节；三是给罪犯打上恐怖主义烙印，不利于犯罪人复归社会；四是难以有效地威慑恐怖活动犯罪分子。^[5]进而，他提出，反恐怖法应当以行政法为主要内容^[6]。遗憾的是，行政法学研究并未对此作出系统回应。但立法已然前行，《反恐怖主义法》以行政法为主体对我国反恐怖主义的工作机构与职责、恐怖活动组织和人员的认定、安全防范、情报信息、调查、应对处置、国际合作、保障措施和法律责任等进行了架构。实践之先行，倒逼行政法理论对恐怖活动的行政法治理模式进行理论跟进，但目前我国学界尚没有以行政法角度研究恐怖活动的高质量文献出现，行政法视野下反恐研究呈现出整体、系统缺失的局面。

行政法是反恐怖法律手段的重要组成部分，但是，目前的研究只是在其他领域零星涉及行政法内容，多停留在对行政法研究（侧重于反恐立法、行政措施等）的呼吁上。^[7]事实上，近年来，各国纷纷采取一系列特殊反恐措施，如建立反恐怖专门机构；加强反恐怖主义的宣传教育；对恐怖威胁进行分析、评估，划定安全等级，发布相应的警戒级别；实行严格的移民政策，对申请入境者进行详细的身份鉴别；严控公共设施、重要目标以及核电站，在公共场所安装监控设备；加强技术研发，为处置不同类型的恐怖事件提供先进装备与通信保障等。^[8]总体看来，反恐怖工作的中心逐渐倾向于预防和处置环节，情报先导、预防为主、应急为重、安全至上的原则受到普遍重视。而这些大部分都应当是行政法的研究范围，但是行政法研究却未对之积极回应。因此，国家社会科学基金项目2015年度课题指南的6个涉及恐怖活动研究项目（政治学领域1个，法学领域4个，国际关系领域1个）中，法学领域的涉恐研究不再仅局限于刑法领域，而是有所拓展，如“反恐怖法治研究”、“反恐国际合作研究”等。基于以上分析，从行政法角度研究恐怖活动具有很强的理论价值。