环保法庭经费支持与保障系统优化

如前所述，当前，社会各界对陆续设置的环保法庭在解决环境问题、保护生态环境和救济环境权益中作用和功能寄予厚望，但现实中，环保法庭普遍面临门庭冷落的尴尬局面令人失望。这种情况出现的原因是多方面的，相应的应对措施也需要综合更新。其中，还有很重要的一个原因即当前环境案件的复杂性使得环境诉讼中原告当事人要支付巨额的诉讼费用导致的高诉讼成本，这成为了制约环境权益受到侵害的当事人提起环境诉讼的最为重要的原因。

诉讼费用是当事人进行诉讼依法应当向人民法院交纳和支出的费用，包括案件的受理费、申请费和其他诉讼费用。诉讼费用是诉讼程序中的一个有机组成部分，是司法机构运作、诉讼程序启动所消耗的社会成本的经济表达。诉讼费用同时牵涉到司法机关的诉讼程序的启动和当事人行使诉权的动力与效果，进而综合影响到诉讼机制在社会权利保障机制中的定位和作用。所以，有学者认为诉讼费用“这类问题大多关系到司法制度的根本”^[24]，“对诉讼来说，诉讼费用犹如汽车上的发动机”。^[25]与此同时，适当的诉讼费用也是防止当事人滥诉的一个必要的制度设计。对于当事人而言，诉讼费用是诉权行使支付的对价，关系到诉讼行为的策略选择和诉讼的成败，因此，诉讼费用的合理与否影响到当事人诉权行使的动力。笔者已经通过相关的实证调研资料证明，当发放问卷询问“在您看来，通过诉讼来救济自己受到侵害的环境权利，有什么问题吗?A诉讼费用太高;B立案太难;C审判不公正;D地方保护主义严重;E举证困难;F执行难;G其他”这一问题时，对938位受访对象给出的回答通过SPSS分析软件进行分析后发现，诉讼费用太高是公民认为诉讼机制存在的最大的问题，其他问题依次是:立案太难、地方保护主义严重、执行难、举证困难、审判不公正和其他。“其他”问题指涉的是这里未尽列举的原因，调研问卷显示，公民在对于“其他”问题的填写中包括有:法官不熟悉环境案件审理、诉讼判下来会丢工作，等等。^[26]与此同时，即使放宽了环境公益诉讼主体资格范围，诉讼费用导致的高诉讼成本也成为制约环保NGO和热心环境公益的公民提起环境公益诉讼的最大障碍。因此，虽然环境诉讼经费貌似细节问题，但却成为了影响到环保法庭能否大量受理各类环境案件，发挥其预期功能的重要环节。有鉴于此，有必要积极采取一些措施，以降低诉讼费用，重塑公民提起环境诉讼的动力机制，使得环保法庭在受理与审理环境案件中发挥应有作用。具体而言，可以从以下几个方面完善当前的经费支持保障系统，以降低环境诉讼费用。

(一)诉讼费用与环境案件的受理脱钩^[27]

1989年最高人民法院制定的《人民法院收费办法》第13条规定，原告、反诉人在预交期内未预交受理费的，按自动撤回起诉处理，上诉人在预交期内未预交的，按自动撤回上诉处理。自动撤诉是诉讼规则专门为未预交诉讼费用当事人设定的“概念”，暗含着预交诉讼费是起诉的条件之一。这一点在最高人民法院1994年的司法解释《关于诉讼费问题两个请示的复函》中得到了明确:原告起诉或当事人提起上诉后，按照规定交纳案件受理费或上诉费，是人民法院受理案件的一个前提，如果当事人没有交纳案件受理费或上诉费，或者没有足额交纳，申请缓交、减交或免交又未获批准而仍不预交或不足额预交的，人民法院则不应立案受理，案件不进入诉讼程序。可以看出，在传统诉讼中，预交诉讼费用是提起诉讼的前提。如果环境诉讼适用这一规则，弱势一方当事人可能由于财力的不足而被迫接受“自动撤诉”的现实，被迫放弃司法救济的权利。适用这一规则的弊端还在于，对于环境案件中不特定的多数人而言，谁都不愿意率先提起诉讼，会出现“搭便车”现象。至于公益诉讼的当事人，这一规定则成为了提起诉讼的障碍。所以，为鼓励受害人通过司法途径来寻求环境权益的实现，落实环境保护，环境司法应抛弃“自动撤诉”的规定，将诉讼费用的收取与环境案件的受理挂钩，而改为由法院在诉后收取诉讼费用。

(二)降低或免除环境诉讼费用

任何诉讼都有诉讼成本，对于司法机构而言有程序启动本身的成本，是国家提供公共服务支出的开支，对于当事人而言行使诉权需要支付诉讼费用。故而，环境案件诉讼原告在提起诉讼之前会进行衡量，如果环境公益诉讼案件受理费过高，则会降低原告(尤其是自然人)提起的有利于环境保护和公共利益的环境公益诉讼的动力和可能性。因此，为了激励适格原告积极提起环境公益诉讼，建议在以后的制度完善中:第一，因为环境侵害的负外部性和溢出效应以及环境保护和环境权益救济的正外部性效应，对于因为环境资源利用权、阳光权、清洁空气权和清洁水权等环境私权受害人提起的环境诉讼，法院应当降低环境诉讼费用;第二，对于纯粹的“私人为公益”，即环保NGO组织和公民个人提起的环境公益诉讼案件，法院应当免除相关诉讼费用，不要让诉讼费用成为提起环境公益诉讼的障碍。

(三)完善环境公益诉讼的费用负担机制

发达国家的环境公益诉讼中就有这方面的规定。如美国《清洁水法》规定，如果法院认为合适，可将诉讼费用(包括合理数额的律师费和专家作证费)判给诉讼的任何一方，以利于保护公民提起公益诉讼的积极性。美国环境公益诉讼在费用负担上实行有利于原告的原则，即可授权法院对胜诉或虽未完全胜诉但对公益促进有贡献的原告，将其合理的诉讼费用判由被告承担，并且在必要的时候由国家对胜诉的原告进行适当补偿。这一诉讼费用分担机制既体现了公平合理的原则，也有利于实现建立环境公益诉讼制度的真正目的。我国也应考虑改革诉讼费用负担机制，在法律中规定对原告有利的费用分担原则，比如，原告不需要预交诉讼费用，胜诉后由被告负担诉讼成本;原告败诉时，则不承担对方的诉讼费用。^[28]

(四)建立专门环境公益诉讼基金

现实中发生了大量的环境污染致害的环境侵权纠纷案件，环境损害的现状、程度和大小都很难确定。在环境侵权救济机制实施过程中，尤其原告被告双方利益分歧过大、各执一词，经常使得环境侵权诉讼难以进行。因此，在环境权益纠纷案件中，往往需要对污染原因和造成的损失进行鉴定，而这种鉴定相当专业、复杂，鉴定成本也很昂贵，而目前我国专业的环境鉴定机构很少。现实生活中，由于环境侵权纠纷是一种新型的纠纷类型，既有的鉴定机构尚没有能力处理环境纠纷鉴定问题，全国人大常委会2005年2月28日通过的《关于司法鉴定管理问题的决定》第7条规定，“人民法院和司法行政部门不得设立鉴定机构”，法官随之失去了多年依赖和信任的内设鉴定机构。现实中，法院在审理环境侵权纠纷案件时，在对外委托司法鉴定工作中，难以查找能够适应这种司法鉴定需要的鉴定机构。2010年10月，国家遴选并公布了十家国家级司法鉴定机构，分别是最高人民检察院司法鉴定中心、公安部物证鉴定中心、北京市公安司法鉴定中心、上海市公安司法鉴定中心、广东省公安司法鉴定中心、北京市国家安全局司法鉴定中心、司法鉴定科学技术研究所司法鉴定中心、法大法庭科学技术鉴定研究所、中山大学法医鉴定中心和西南政法大学司法鉴定中心。且不说经济基础比较薄弱的自然人和环保公益组织，就是行政机关，都往往无法承受环境公益诉讼因鉴定等需耗费的巨额成本。

在这种情况下，环保法庭除了擅于运用调解手段审结案件外，“环境公益诉讼救济基金”就成为必要的补充。建议政府部门建立“环境公益诉讼基金”，对提起环境公益诉讼案件的原告实施救济或补助，确定被救济者获得救济的条件和数额，降低环境公益诉讼的成本，鼓励更多的环保NGO组织和公民个人积极提起和参与环境公益诉讼。目前，我国建设专门环境公益诉讼基金的制度实践是2010年云南省昆明市政府建立的环境公益诉讼救济专项资金，并于2010年12月1日起施行《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》，该《办法》第9条规定:“申请救济资金的限额:(1)环境公益诉讼案件救济资金的申请额度在鉴定费、调查取证费等实际支出的限额内确定。但每案不超过20万元。(2)环境侵权案件执行救济资金的申请额度根据实际情况确定，给予一次性救助。但每案每人不超过2万元。(3)修复因涉及环境公益诉讼案件遭到破坏的环境所需费用，以人民法院生效判决并执行到位的赔偿金额为限。”^[29]2012年10月，福建省宁化县人民法院率先在全省设立绿色司法扶持基金，将林业公益诉讼赔偿金、复绿补种保证金、复绿管护基地经济效益、社会捐助及政府项目扶持基金等9个项目纳入该项基金管理，集中用于生态公益林受灾后的恢复性支出和水土流失严重地区的植被恢复。目前已筹集基金36万余元，扶持建设生态林复绿管护基地1850亩，支持水土流失严重地区改造林地80亩。^[30]“环境公益诉讼基金”本质上体现了环境诉讼成本的社会化承担。实际上，在当前的一些法律制度的实施和法律纠纷解决过程中，当私权纠纷和私益救济的法律责任适用存在着较大争议时，不少学者建议设置专门基金以有效解决公民权利、平息社会争议(比如，对《侵权责任法》中规定的高空抛掷物、坠落物的侵权责任承担主体的争议)，不少国家已有这样的实践经验。那么，所有的环境诉讼均或多或少地有助于环境公益的维护，尤其是环境公益诉讼更是直接指向环境公益维护保障的。在这种情况下，设置专门的“环境公益诉讼基金”未尝不是推动环境公益保护、环境问题解决和环境权益救济的重要制度设计，也能有力地推动和保障环保法庭实现其救济受到侵害的环境权益、有效解决环境问题的预期功能。

【注释】

[1]刘超:《问题与逻辑:环境侵权救济机制的实证研究》，法律出版社2012年版，第157页。

[2]吕忠梅:《环境诉讼初探——有没有环境诉讼?》，载吕忠梅、徐祥民主编:《环境资源法论丛》(第3卷)，法律出版社2003年版，第318～332页。

[3]郑少华:《生态主义法哲学》，法律出版社2002年版，第199页。

[4]比如，2010年7月，最高人民法院公布《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，在该文件中，最高人民法院正式对全国各地法院自发进行的设置专门环境审判组织的创新实践作出了明确回应:“在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平。”

[5]齐树洁:《环境诉讼与当事人适格》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2006年第3期。

[6]邓一峰:《环境诉讼制度研究》，中国法制出版社2008年版，第126页。

[7]蔡维力:《环境诉权初探》，中国政法大学出版社2010年版，第18页。

[8]具体的专门环境法律责任的论述参见刘超、林亚真:《试论专门环境法律责任的理论基础与具体构建》，载《昆明理工大学学报(社会科学版)》2008年第3期。

[9]环境诉讼中审理程序特殊规则的具体分析可参见吴勇:《专门环境诉讼:环境纠纷解决的法律新机制》，法律出版社2009年版，第102～103页。

[10]参见吕忠梅:《环境友好型社会中的环境纠纷解决机制论纲》，载《中国地质大学学报(社会科学版)》2008年第3期。(www.xing528.com)

[11]当前，我国环保法庭共同的主要目标就是受理环境公益诉讼，以保护环境权益。但是，所有环保法庭普遍遭受门庭冷落的困境，云南省的7个环保法庭，真正审理的环保公益诉讼案件只有1个，就这1个环境公益诉讼案件还难免是在媒体和公众翘首期盼的情况下为了示范效应而推动的。具体分析参见廖万军:《环保法庭“门可罗雀”在诉说什么?》，载《环境保护》2011年第9期。

[12]对于在我国当前的法律体系与诉讼程序机制中，环境诉讼机制运作内在机理上存在的诸多问题的类型化分析详见刘超:《问题与逻辑:环境侵权救济机制的实证研究》，法律出版社2012年版，第16～25页。

[13]笔者曾计划于2010年9月前往无锡市中级人民法院环境保护审判庭调研，经过联系，该环保审判庭工作人员非常热情，但表示该环保审判庭全体法官忙于集中审理当地的征地拆迁补偿案件，约定于2010年11月再前往该环保审判庭调研。

[14]严厚福:《解决跨界水污染问题的新思路——关于在海事法院设立环保法庭若干问题的思考》(未刊稿)。

[15]王社坤:《中国环保法庭建设的现状与问题》，载高鸿钧、王明远主编:《清华法治论衡——环境法治与可持续发展》(第16辑)，清华大学出版社2012年版，第123页。

[16]张敏纯:《环境审判专门化的省思:实践困境及其应对》，载《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2011年第1期。

[17]蔡守秋:《关于建立环境法院(庭)的构想》，载《东方法学》2009年第5期。

[18]吴良盛、吴春迎:《三明法院创新生态资源审判建设“美丽三明”》，光明网人民法院频道，2013年2月5日。

[19]叶自强:《举证责任的倒置与分割》，载《中国法学》2004年第5期。

[20]关于科技发展与法律因果关系认定关系的详细分析参见苏力:《法律与科技问题的法理学重构》，载《中国社会科学》1999年第5期。

[21]丁晓华:《澳大利亚的土地和环境法院》，载《法治论丛》2005年第2期。

[22]董燕:《从澳大利亚土地环境法院制度看我国环境司法机制的创新》，载《华东政法学院学报》2007年第1期。

[23]陈泉生、林哲森:《论我国环境资源审判机构的设立》，载《东南学术》2010年第5期。

[24]［日］谷口安平:《程序的正义与诉讼》，王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社1996年版，第58页。

[25]Arthur L.Goodhart，Costs，38 Yale L.J 849，872(1929)，转引自［意］莫诺·卡佩莱蒂:《福利国家与接近正义》，刘俊祥等译，法律出版社2000年版，第59页。

[26]详细分析参见刘超:《问题与逻辑:环境侵权救济机制的实证研究》，法律出版社2012年版，第29～31页。

[27]吴勇:《专门环境诉讼——环境纠纷解决的法律新机制》，法律出版社2009年版，第119～120页。

[28]廖万军:《环保法庭“门可罗雀”在诉说什么?》，载《环境保护》2011年第9期。

[29]参见《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》(2010年12月1日起施行)。

[30]《三明生态资源公益诉讼落地》，载《人民法院报》2013年5月23日。