选择环保法庭的组织架构方案

当前，环境问题严峻、环境纠纷频繁发生、公众的环境权益遭受多种形式的侵害，但是，现行的法律制度体系难以实现对环境违法行为的有效规制，也难以实现对受到侵害的环境权益的有效救济。社会各界对于作为权利保障与救济的最后一道防线的司法程序寄予厚望，于是，各级人民法院为了发挥司法途径在救济环境权益中的作用，积极创设环保法庭。但是，在我国现行的法律制度框架和《人民法院组织法》规定的各级人民法院管辖范围与职权职责的制度背景下，各地专门环境审判组织虽然积极进行了制度创新，实行“三合一”或者是“四合一”的职权职责配置模式，由于审判组织所依赖的专门环境诉讼机制体系基础的缺位，使得当前各地专门环境审判组织普遍面临“零诉讼”、“门可罗雀”或“无米下锅”的尴尬。该局面出现的原因包括有:

1.法律依据上的缺位，比如，无锡市中级人民法院环境保护审判庭庭长总结的:“立法依据太少，鼓励大多数人投入环境保护中的立法没有，也没有实现的程序”。

2.当前环境公益诉讼实践前提性的问题在于原告主体资格的确定，这一问题在当前的制度框架下尚无依据和定论，现实中就出现了“有资格的没有动力，有动力的没有资格”等困境。人民检察院的公益诉讼主体资格已经获得承认，然而，检察院对于公益诉讼的积极性并不甚高，因为它既要为高额的诉讼成本担心，又要面临机构不独立的困境。环保部门则时常受到地方政府的影响而在环保执法方面“硬不起来”，在环境公益诉讼上也很难说不会出现类似的问题。^[11]相比而言，环保NGO组织、公益律师以及一些热心环境公益的公民有提起环境公益诉讼的动力，但是，却在现行制度框架下没有原告主体资格。

3.诉讼成本高昂。一般而言，涉及需要提起环境公益的环境纠纷较为复杂、影响广泛，环境违法者或环境权益侵害者往往是一家或者是多家大型企业，所实施的环境侵害行为环境致害机理复杂、形式多样、影响广泛，在提起环境公益诉讼、适用司法程序过程中，存在着或者是对“受害人”认定的争议或者是在公益诉讼框架下对于适格主体的争议、当事人对于遭受环境损害举证困难、即使在《民事诉讼证据若干规定》(2002年)的环境“举证责任倒置”规定下原告对于复杂的环境致害案件也存在较大的举证负担、环境损害鉴定困难等诸多问题^[12]。由此，除了需要专业人士付出巨大的时间精力之外，还需要巨额的诉讼成本，这不是一般公民仅为了维护环境公益的目的所能承担的。这些原因导致了当前环保法庭普遍面临着现实中无案可审的现实困境。以至于出现的情况是，一方面，当前我国各法院受案数量日渐增多，一方面新设的环保法庭中有相对独立编制、配备专门人员，但却无案可审。于是，各地环保法庭在这种矛盾的情况下，当无环境案件可审时，无锡市中级人民法院环保审判庭庭长说，“可以从事一些研究，或者协助其他法庭做一些工作，云南省和贵州省环保法庭均如此”。^[13]

既然如此，不得不令人反思的一个问题是，当投入巨大的经费、人力、物力资源等制度创新成本，设置了大量的环保法庭，但制度收效甚微，当环保法庭的宣示意义大于实效价值时，环保法庭的制度出路何在?该走向何方?当然，实务界和学界也非常重视这一问题，开出的药方是，完善现行的制度体系，为环境公益诉讼制度构建清除制度障碍，一旦环境公益诉讼制度全面启动时，环保法庭受理环境公益诉讼案件就不仅仅是零星的实践而是普遍的现象，环保法庭将发挥极为重要的作用。但是，问题不能全都等制度完善了再解决，更何况还有制度创新、法律制度体系修改的成本和社会多方的博弈，并不是所有的社会群体都欢迎抑或都认为需要环境公益诉讼制度，或者说并不都认可环境法学界设计的理想的环境公益诉讼制度模式。因此，务实的态度是必须充分考虑，在当前的制度框架约束下，如何尽量减少制度创新成本而又能尽量发挥专门环境审判组织的预期功能?笔者认为，切实可行的思路可能包括以下几个层次和内容:

(一)在试点基础上总结经验和规律以指导各地法院环保法庭建设

在当前全国各地人民法院的专门环境审判组织的设置中，最早的几家有全国影响力和示范效应环保法庭的设立都基于某一个突发环境事件，体现为了应对突发水污染危机而带有浓厚的应急法律制度创新的意味，其后的环保法庭的陆续成立，则多少是在当前的环保法制热点之下和在一些环保法庭示范效应之后的、结合地方环保法制特色以及应对各地环境问题特殊性的跟进。从国家法制层面考察，既无明确的法律依据，也无最高人民法院出台的一些具体的指导性意见。因此，为了完善专门环境审判制度，需要国家在立法层面，通过修订《环境保护法》和《人民法院组织法》等法律，或者出台《环境侵权救济法》等专门法律予以确认和细致规范。最高人民法院面对当前如火如荼的地方法院设置各类专门环境审判组织的制度创新实践，更需要在全面调研、细致分析和规律总结的基础上，出台全国性的指导意见和相关司法解释。

(二)设置环保法庭的法院的选择(www.xing528.com)

当前的各地实践中，环保法庭普遍设置于各基层人民法院、中级人民法院和高级人民法院。环保法庭设置于各中级人民法院和高级人民法院可以在《人民法院组织法》中找到法律依据，设置于各基层人民法院则在法律依据上存在着争议，未有明确法律依据。如前所述，有一些学者从法律推理和逻辑展开等角度，论证了在基层人民法院设置环保法庭的合法性和正当性。既然如此，结合当前各环保法庭受理环境案件普遍较少的现状，当现实中已经出现了环境案件分布不均衡可能造成的司法资源浪费的问题时，各级人民法院环境资源审判庭的设立不宜采取强制的方式，各地可根据本地区社会发展的需要视情况而设立，基层法院可以不设置环保法庭，如果在基层人民法院设立的条件尚未成熟，则可以考虑在现行法律的框架下设立环境保护合议庭，在环境纠纷比较集中的地域可以按照行政区域设立。或者，可以换一种思路，在海事法院设置环保法庭。而海事法院在解决跨界水污染案件方面，有一些得天独厚的优势:我国现有的海事法院体系，本身也是按照流域来划分管辖范围，而不限于行政地域的划分，海事诉讼的一些特别规则也更有利于环境公诉的实现。因此，由海事法院审理跨界水污染案件相对而言更有利于克服地方保护主义，保证司法独立，同时也有助于普通法院与专门法院的合理分工。^[14]也有论者认为，利用海事法院的跨地域管辖特征，将水污染案件纳入海事法院的受案范围，将成为下一阶段中国专门环境审判发展的新趋势。因为，设立环保法庭一方面要实现集中审理环境案件所可能带来的技术层面的优势;另一方面也要克服目前的地域管辖对环境案件审理带来的障碍。尽管通过指定管辖，现有的环保法庭在一定程度上实现了特定地域范围的跨地域管辖。但是，指定毕竟不是一种常态制度设计，而是一种个案处理方式，必然存在着不确定性。而由海事法院审理环境案件则能制度性地审理跨地域环境案件。实践中，湖北省高级人民法院以境内通过指定管辖的方式，将湖北省辖区内的所有的水污染案件集中到武汉海事法院进行审理，即是这种制度实践的例证。^[15]

(三)环保法庭可以较多设置于中级人民法院

其理由也是基于上述对于当前各环保法庭受理环境案件普遍较少的原因的总结。当各基层人民法院普遍受理环境案件较少时，因为我国基层人民法院数量众多且每年受理各类案件数量庞大，但在人员编制、办案经费等诸多方面受到较多约束，因此，为了避免制度创新成本、避免资源限制，可以考虑适当减少在基层人民法院设置环保法庭的数量，而较集中设置在中级人民法院。当然，为了契合我国“两审终审制度”的审级制度，可以通过在各基层人民法院设置环境保护合议庭或者在中级人民法院管辖地区设立若干环境巡回审判庭等模式，主要在中级人民法院和高级人民法院设置专门环境审判组织。在地域管辖上，可以根据案件性质采纳既有规则，高级人民法院亦可发布规则指定管辖;在级别管辖上鉴于环境案件的特殊性，除了遵守级别管辖的一般规定外，鉴于环境问题的整体性和流动性，并为克服地方保护主义缺陷，下列案件可以由中级法院管辖:(1)环境公益诉讼案件;(2)以行政机关为被告的案件;(3)跨行政区域的环境案件;(4)最高人民法院指定的其他案件。^[16]

(四)在已有的林业法庭等专门法庭中受理环境案件

为了节省制度创新成本，避免资源浪费和闲置，可以结合各地地方特色和环境资源以及环境纠纷的特殊性，在已经成立的一些专门性法庭的基础上设置专门环境审判组织，或者由这些专业性的与环境资源和生态保护相关的业务庭来统一审理环境案件。因为，专门法院(法庭)转变容易设立难，国家和地方可以统筹兼顾，根据环境保护的需要将它们改造为专门的环境法院(法庭)或生态法院(法庭)，充分发挥它们在环境、资源、生态保护方面的作用。比如，将现有的林业法庭转换或者拓展为环保法庭。中央机构编制委员会办公室以2003年底林业法院编制数为基数，按照从严控制的原则并作适当精简，为林业法院核定政法专项编制3102名。如果将这些林业法院和3102名人员转变为专门的环境法院(或生态法院)和环境(或生态)法院的编制，就可以很快建立健全的环境(或生态)法院体系，从而对我国的环境、资源、生态保护产生重要的影响和作用。而如果不在现有的林业法院基础上建设环境生态法院，却另起炉灶，即使投入上千亿和花上七八年，也很难建立起像目前林业法院、农垦法院这样规模的法院机构体系。^[17]

将专业法庭转换为环保法庭，现实中已有这样的制度实践。比如，2010年5月25日，福建省漳州市中级人民法院林业审判庭正式更名成立为生态资源审判庭，该审判庭实行刑事、民事、行政“三合一”的全新审判模式。福建省三明市中级人民法院最早拓展既有的林业法庭的业务范围，将环境资源类案件纳入林业庭的受案范围，经过几年的制度实践，最终在林业庭的基础上挂牌成立生态资源审判庭。自2010年4月起，三明市人民法院先后将林地林权、土地矿产、环境污染等涉及生态环境保护领域的27类民事案件划归林业审判庭管辖，整合审判资源，实现生态资源审判刑事、民事、行政案件“三审合一”，这也标志着三明市中级人民法院生态资源审判步入实质运作阶段。为深化三明生态工贸区建设，实现单一的林业审判向生态资源综合审判拓展，三明市中级人民院下发《关于全市法院林业庭加挂生态资源审判庭的通知》，要求全市法院积极争取党委、政府的支持，在林业审判庭基础上加挂生态资源审判庭。2012年6月14日，三明市中级人民法院生态资源审判庭挂牌，各基层法院亦相继完成挂牌工作。此后相继出台《关于林业审判庭加挂生态资源审判庭后调整受案范围的通知》、《关于确定生态资源审判有关工作试点单位的通知》，对生态资源审判受案范围、工作内容进行更加科学合理的调整，特别是在生态资源刑事案件附条件适用非监禁刑罚、生态资源保护临时禁令和生态资源行政案件诉前协调化解和司法建议常态化等方面进行探索创新。^[18]