环保法庭设置的法律依据及相关优化探讨

我国现行的专门环境审判组织的设置，基本上都是直接由现实严峻的环境问题和剧烈的环境侵权纠纷所催生的，比如，在我国影响较大的贵阳市“环保两庭”、无锡市和昆明市环境保护审判庭均体现了“为水而设”、应对突发的水污染事件的特性。当然，对于这种路径，也可以从“回应型法制”的角度进行合理性和合法性论证，在此背景和思路下，以环保审判庭、环保法庭或者环保合议庭等形式所进行的专门环境审判组织的实践具有了现实正当性，也被社会各界寄予厚望。但是，难以回避的问题是，问题应对思路下仓促出台的机构设置与制度创新，存在着很多逻辑难以周延之处。预期专门环保审判组织具有持久的生命力，必须深入考察其是否与现行的制度体系相契合，是否具有坚实的法律基础。在专门环保审判组织成立后，已经有不少论者讨论和检讨其法律依据的问题。这一部分从两个方面讨论其法律依据及其完善的相关问题。

(一)完善专门环境审判组织的法律依据

在我国，环保法庭或环保审判庭等专门环境案件审判组织被寄予厚望，社会各界呼吁在将来的时间内能在全国范围内广泛推广，更有论者主张在全国各层级人民法院广泛设立环保审判庭。但是，我们必须充分考察其法律依据。司法机关设置审判组织的法律依据是《人民法院组织法》。《人民法院组织法》是规定国家审判机关的组织及其权限的专门法律，国家审判机关的组织、任务分配、人事、架构及法庭基本活动的规则均由该法律作出规定。因此，司法机关设置专门环境审判组织，该审判组织的基本职能、受案范围、人员配置和基本活动规则都必须规定在现行《人民法院组织法》的基本框架之内。根据我国现行《人民法院组织法》第24条第2款规定:“中级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭。”这应该是环保法庭设立的法律依据。《人民法院组织法》第27条第2款规定:“高级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭。”《人民法院组织法》第31条第2款规定:“最高人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭和其他需要设的审判庭。”因此，在现行《人民法院组织法》的规定的制度框架内，只有中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院才能“根据需要”设立其他审判庭——环保审判庭，基层人民法院不能设立环保审判庭。也即是说，以清镇市人民法院环保法庭为代表的众多的基层人民法院所成立的环保审判庭、环保法庭并没有法律依据，《人民法院组织法》并没有赋予基层人民法院这一权力，或者至少没有明确赋予基层人民法院这一权力，现有的为基层人民设置环保法庭的合法性的论证，基本上是从法理逻辑角度进行的解释和推导。因此，要突破现行的制度障碍，改变现行众多基层人民法院设置专门环保审判组织没有法律依据的现状，必须在充分关注现实的基础上，开始着手进行《人民法院组织法》的修改，使基层人民法院环保法庭的设立具有明确的法律依据。

(二)修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等法律以使环保法庭能受理环境公益诉讼(www.xing528.com)

环境公益诉讼被普遍认为是环保法庭的生命力和未来发展方向，是环保法庭实现其预期功能的特色制度设计和机制创新的突破口。但是，环境公益诉讼突破了现行的法律框架，这使得现行的专门环境审判组织在受理环境公益诉讼时面临很多困境。环境公益诉讼制度是为了解决对“环境”的损害的救济主体的适格问题而确定的特殊制度，环境公益诉讼着眼于行为人对“环境”的损害，确定适格主体可以主张和救济对“环境”的侵害，其不同于对“人”的损害，两者不可相互替代。环境公益诉讼制度突破了民事责任的个人责任与个体补偿原则，体现的是环境法上的社会责任与公益补偿责任。其制度的核心在于协调对“环境”的损害与对“人”的损害的确认。它是针对环境纠纷当事人的广泛性、损害利益的多重性而设计的专门就保护环境公共利益而提起的诉讼。这种诉讼具有诉讼理由前置、请求内容以预防性救济为主、裁判效力扩张等特点。^[10]而传统诉讼模式是民事、行政和刑事诉讼分离的模式，坚持的是个人责任和个体补偿原则。我国正在进行的设置专门环境审判组织的实践努力对现状进行突破，就既有的几家专门环境审判组织的制度设计和职能来看，其显著特征之一便是受理环境公益诉讼。比如，贵阳市中级人民法院发布的《关于贵阳市中级人民法院环境保护审判庭清镇市人民法院环境保护法庭受理案件范围的规定》即规定了专门环境审判组织受理案件的类型包括了环境公益诉讼，其具体范围是:“两湖一库”管理局、各级环保局、林业局相关职能部门、环保组织等，可以作为环境公益诉讼的原告向人民法院提起环境公益诉讼。无锡中级人民法院颁布的《关于环境保护审判庭审理案件管辖的若干规定》即规定，其受理案件的范围包括环保自然生态规划区内发生影响自然生态环境保护的公益诉讼案件，居民居住社区范围内影响生活环境质量的环境公益诉讼案件，沿太湖案件，重点风景旅游区环境保护规划大范围内发生的影响环境保护的公益诉讼案件。原告主体资格为各级检察机关、各级环保行政职能部门、环境保护社团组织、居民社区物业管理部门。云南省高级人民法院在其2009年5月13日形成的《环境保护审判庭建设及环境保护审判工作座谈纪要》上规定人民检察院或在我国境内经依法设立登记的，以保护环境为目的的公益性社会团体可以作为环境公益诉讼的原告。除了对于原告主体资格，该《会议纪要》还对环境公益诉讼的审理程序、举证责任、裁判方式、案件成本负担等问题作出了规定。

虽然在现有几家环保审判庭、环保法庭的制度实践中，都很重视受理环境公益诉讼案件，并且通过各种形式的文件作出了规定，但是这些制度创新，还没有明确的法律依据。尤其是我国现行的程序法律规定对于诉讼原告主体资格的规定，即成为专门环境审判组织受理环境公益诉讼案件的障碍。现行《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”曾经被认为环境民事公益诉讼制度实施的最大的障碍是原《民事诉讼法》第108条的规定，“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。起诉资格必须“与本案有直接利害关系”，也就是说，提起的环境民事诉讼必须是那些人身权益或财产权益直接受到他人民事不法行为侵害的人。有资格提起环境行政诉讼的主体，必须是那些人身或财产权益直接受到他人民事不法行为侵害的人。因此，在近几年关于《民事诉讼法》修改的讨论中，实务界和学界(尤其是环境法学界)强烈建议修改《民事诉讼法》关于起诉主体资格的规定，为环境公益诉讼制度的建构与实施突破关键的制度瓶颈。但是，2012年8月31日施行的修正后的《民事诉讼法》第119条的规定:“起诉必须符合下列条件:(1)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织;(2)有明确的被告;(3)有具体的诉讼请求和事实、理由;(4)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”对于起诉主体资格的修改并无突破。另外，新《民事诉讼法》(2012年)被认为可以为专门环境审判组织受理环境案件、尤其是环境公益诉讼案件提供明确的法律依据是其第55条的规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。但是，该规定概括而简略，并未有配套的制度体系与程序机制，在如何处理与第119条的关系上也成为环境公益诉讼制度建构的关键理论与制度问题。

因此，为了环境公益诉讼制度的构建，要使得专门环境审判组织能够通过受理环境公益诉讼案件作为突破现行大量环境纠纷司法解决困境的重要途径，必须修订现行的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等程序性立法，并出台相应的配套性规定，使得环保部门等相关职能部门、检察院、公民个人和社会团体能够作为提起环境公益诉讼的适格原告。