法院对环境公益诉讼案件受理的保守性分析

环境公益诉讼的必要性已获得普遍承认，但是，关于环境公益诉讼的原告主体资格问题还存在着诸多争议，学界讨论的热点在于如何选择适格的、理想的环境公益诉讼原告，再进行相应的程序机制和配套制度设计，似乎解决了这些问题便可以理顺环境公益诉讼的制度机理，也必然推进了环境公益诉讼的制度实践。但在此过程中，却忽视了法院对此问题的认识。虽然按照司法权的配置原则，司法权具有被动性，但这并不代表司法机关在参与环境公益诉讼的制度实践的多方角色互动中完全处于被动的地位，法官的认知与偏好也很大程度上影响到环境公益诉讼制度的实践走向。我们可以从两个角度来剖析法院在受理环境公益诉讼案件时所呈现出的保守性特征。

(一)法官对于环境公益诉讼的态度

环境公益诉讼是与诉讼请求无直接利害关系的特定主体，依法对侵犯社会环境公益的行为向法院提起的诉讼。它代表的是国家的政治意愿，即民权和共同体成员的主张和保护应当通过司法机制或正当组成或认可的裁判所得以救济和实施。基于此，通过提供政府第三职能，即在权力和重要程度上与立法、行政这两项职能地位相同的司法机关对公益作为回应的政府机制。^[26]也就是说，不同于传统诉讼中私权救济与私益保护的指向，当下的环境公益诉讼惠及的是环境公益。由谁代表国家和社会公益?需要有国家特别授权，在尚且没有国家法律认可和法律依据的情况下，法院与法官对于环境公益诉讼的态度很大程度上影响到其自由裁量权的行使。为了了解此问题，我们选取了部分法院的法官作为调研访谈对象进行访谈。

图5 法院/法官对于环境公益诉讼的态度

图5以饼状图形象地展示了各地法院法官对于环境公益诉讼的认知和态度的各种观点，根据法官们表述的各种观点，可以概括地将其分为“不了解”、“不赞成”、“审慎赞成”和“赞成”这四种基本观点。在收集汇总的所有访谈资料中，共有240位法官表达自己对于环境公益诉讼的看法，观点可以归纳为“审慎赞成”的法官有130人，比例过半，为53%。这部分的观点类型最为丰富，总体来说，持有这种基本态度的法官们或出于防治严峻环境问题的考虑，或出于有效解决环境纠纷的考虑(尤其是群体性纠纷)的考虑，或出于保护公民权益的考虑，个人赞成或不反对建立环境公益诉讼制度，但对于环境侵权救济机制实施的客观效果和环境侵权救济预期来说，重要的不是法官作为普通公民是否“个人赞成”这种制度创新，决定了环境公益诉讼制度能否在环境侵权救济中发挥作用的并不是法官“个人觉得有必要”，而是他们从自身职业身份上是否认同，或者说在既有的法律体系和制度约束下是否接受。从各种对于环境公益诉讼制度持有的“审慎赞成”的观点可知，虽然他们从应然上赞成，但认为该制度“在中国还没有建立”，“但要通过立法进行明确，否则法院无法审理，也不好进行审理”，“需要在立法上进行较大的改动”，或者从法律技术上操作上的存在困难的角度对之保持审慎态度，甚至认为“很多人提起公益诉讼的背后隐藏着他们本质的不可告人的目的”。从这些观点可知，这些法官作为社会的公民可能赞成环境公益诉讼，或者认为应该进行这些创新、尝试，从其作为法官的身份和代表法院的立场而言，实际上是不赞成或不大会受理环境公益诉讼类案件。(www.xing528.com)

(二)法官对于设置环保法庭以受理环境公益诉讼的态度

之所以将在全国各地法院系统调研访谈所获法官对于设置环保法庭的看法，作为了解法院对于环境公益诉讼的态度的重要参数，是基于当下我国设置环保法庭的制度实践。我国从2007年开始，陆续挂牌成立了数家环保法庭(审判庭)。就贵阳市中级人民法院环保审判庭、清镇市人民法院环保法庭、无锡市中级人民法院环保审判庭、昆明市中级人民法院环保审判庭等几家在全国范围内较有影响的专门环保审判组织进行考察，虽然这些环保法庭(审判庭)的成立无一例外地基于现实某一方面问题的严峻性，体现了“为水(污染)而设”的特性，但成立之后却有更深远的制度追求——以受理环境公益诉讼案件作为重要突破口。比如清镇市环保法庭受理了贵州省首例环境公益诉讼案件;无锡市环保审判庭成立后，通过无锡市中级人民法院出台的《关于涉环保类案件管辖若干意见》和与无锡市人民检察院会签的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》(锡检会〔2008〕2号)等文件，明确职责范围内专门列举了要受理环境公益诉讼案件;2008年11月，由昆明市委政法委牵头，昆明中级人民法院与昆明市人民检察院、昆明市公安局、昆明市环境保护局共同出台的《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》明确了要积极探索环境公益诉讼。可见，在当下的制度语境中，环境公益诉讼被认为是环保法庭的生命力和未来发展方向。^[27]在这一种制度共识下，是否支持设置环保法庭，某种意义上可以作为法院/法官是否支持制度创新以受理环境公益诉讼案件的重要标准。

图6 法院/法官对于建立环保法庭的看法

如上述所言，环保法庭是专门的环境诉讼程序的组织基础和程序载体，法官是否赞成设立环保法庭来专门受理环保案件、救济环境侵权，某种程度上代表了其对于是否赞成设立专门的环境诉讼程序的看法，也很大程度上代表了(虽然不会一一对应)其所在法院对于是否有必要和认同构建专门环境诉讼程序和设立环保法庭的看法^[28]。在梳理调研访谈资料中，有27位法官明确陈述了他们对于设立环保法庭的看法，表11分为“有必要”、“没有必要”和“折中”这三大类别分别列举了这27位法官的观点。图6表明了这三类观点各自所占的比例。在27位法官中，18位法官认为设立环保法庭没有必要，比例占67%，只有2位法官认为设立环保法庭有必要，比例仅为7%，还有7位法官持有折中观点，仅有保留地赞成设立环保法庭。在反对设立环保法庭的观点中主要有以下几种理由:第一，这也是最多人认同的理由，认为现行的环境侵权案件数量太少，若设立专门法庭，浪费司法资源。第二，从较为现实的法院机构设置的角度考虑，现行法院的既有架构内，专门的环保法庭编制如何解决?法官如何选取?如何解决与既有法庭案件管辖上的交叉问题?第三，认为如果要应对环保案件的特殊性问题，可以通过聘请专家解决，否则，审查土地案件和劳动案件是不是也要成立专门的土地庭和劳动庭?第四，认为太理想，不现实。第五，一些明显错误的观点，将在下面分析。上面所列举的反对设立环保法庭的观点明显体现了这些法官采取的“保守”本色^[29]。占26%的7位法官采取“折中”的观点，其基本特征是:认为设立环保法庭是一种趋势或者说是将来的需要，但现阶段条件还不成熟，也没有必要;或认为环保案件由于其特殊性需要专门审理，但不一定要通过设立环保法庭的形式，可以通过固定的合议庭来专门负责审理环保案件。这种折中的观点反映了部分法官的理想主义与现实主义的结合(当然，也可以说是内在需要与现实约束的张力)，认识到环保案件的特殊性和环境侵权的严重性以及现有的诉讼机制在环境侵权中的缺陷，认为应该有专门的形式和程序来应对环保案件，但是，出于现实考虑和既有约束，主张的是一种渐进的革新而非革命。认为设立环保法庭很有必要的法官仅有2人，所占比例为7%。但是，就实际情况来看，法官们的占主流观点并没有与随后的事实相一致，环保法庭开始逐渐试点。也就是说，要么法官的认识与事实不相一致，要么法院系统对于环保案件的认识偏离了环境侵权的严峻事实。