破解环境侵权诉讼困局的两种制度创新及其绩效评估

为了突破现行环境侵权诉讼的困局，我国当下的环境法学界和环境保护实务界进行了两种环境保护理念和制度创新上的尝试，即建立环境公益诉讼制度和设置环保法庭。从理论和实务两个角度而言，当下是将这两种制度创新联系在一起的。二者都是以理念和制度创新的方式来满足当前新形势之下的社会需求，并且，普遍的认识和理想的法治图景是，通过广泛设置的环保法庭来受理环境公益诉讼案件，以加大诉讼途径解决环境侵权纠纷的力度。我们可以分别对这两种制度创新实践予以考察，以分析其在突破环境侵权诉讼困局中的绩效。

(一)构建环境公益诉讼机制面临的困境——以司法机关的态度为切入视角

环境公益诉讼制度是为了解决对“环境”的损害而确定的特殊制度，即以保障环境公益为指向的诉讼制度，它突破了民事责任的个人责任与个体补偿原则，体现的是环境法上的社会责任与公益补偿责任。其制度的核心在于协调对“环境”的损害与对“人”的损害的确认。环境公益诉讼制度从根本上应对的是环境侵权行为的负外部性特征和环境侵权救济行为的正外部性特征^[8]。在理念上，环境公共利益诉讼作为实现环境正义和环境民主的制度化手段，通过推进公众参与，寻求法律的改变和适用方式，从而改造甚至重塑整个社会;在制度构造上，环境公共利益诉讼是以环境公共利益的维护为基点，以适格原告的诉讼为起点，以法官的裁判为指向的一种利益平衡协调机制。^[9]对于环境公益诉讼的主体资格、客体范围、性质功能和程序设计，这里暂且不论。从本节研究的主题出发，这里选取的考察视角是从对调研资料的分析来考察我国司法机关对于环境公益诉讼的态度。司法机关对于环境公益诉讼的态度从实质上影响到环境公益诉讼的司法实践。

在调研中，我们就环境公益诉讼制度的相关问题对各省市法官进行了访谈，最终根据访谈资料的整理，可将法官们表述的对于环境公益诉讼的认知和态度的各种观点，概括分为“不了解”、“不赞成”、“审慎赞成”和“赞成”这四种基本观点。

利用SPSS分析软件量化分析调研问卷，并具体化分析访谈资料，我们可以进一步深入了解在我国法院系统中，法官对环境公益诉讼制度的态度的基本构成及其原因。其中，“审慎赞成”的比例为53%，“不赞成”的比例为21%，“不了解”和“赞成”的比例均为13%。“审慎赞成”环境公益诉讼制度的法官为53%，这部分的观点类型最为丰富，总体来说，持有这种基本态度的法官们或出于防治严峻环境问题的考虑，或出于有效解决环境纠纷(尤其是群体性纠纷)的考虑，或出于保护公民权益的考虑，个人赞成或不反对建立环境公益诉讼制度。但对于环境侵权救济机制实施的客观效果和环境侵权救济预期来说，重要的不是法官作为普通公民是否“个人赞成”这种制度创新，决定了环境公益诉讼制度能否在环境侵权救济中发挥作用的并不是法官“个人觉得有必要”，而是他们从自身职业身份上是否认同，或者说在既有的法律体系和制度约束下是否接受。从上述对于环境公益诉讼制度持有的“审慎赞成”的观点可知，虽然他们从应然上赞成，但认为该制度“在中国还没有建立”，“但要通过立法进行明确，否则法院无法审理，也不好进行审理”，“需要在立法上进行较大的改动”，或者从法律操作技术上存在困难的角度对之保持审慎态度，甚至认为“很多人提起公益诉讼的背后隐藏着他们本质的不可告人的目的”。从这些观点可知，这些法官作为社会的公民可能赞成环境公益诉讼，或者认为应该进行这些创新与尝试，从其作为法官的身份和代表法院的立场而言，现实中是不赞成或不大会受理环境公益诉讼的案件。占有次位的观点是反对环境公益诉讼制度的比例为21%。

(二)环保法庭对于环境公益诉讼的实践及其绩效

设置环保法庭是我国近几年环境法制建设的热点，不少地方正在进行设置环保法庭的积极探索，并且也得到最高司法机关的认可。2010年7月1日，最高人民法院公布的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》即规定:“在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平。”环境公益诉讼被认为是环保法庭的生命力和未来发展方向。^[10]现实中，环保法庭受理环境案件情况如何?环保法庭能否通过广泛受理环境公益诉讼案件的形式，来实现对当前环境侵权纠纷司法解决机制运行不畅的障碍的突破?我们可以对之进行考察。

表22　环保法庭受理环境诉讼案件相关内容

续表(www.xing528.com)

从以上一般法院法庭和我国设置的几个环保法庭的差异以及各自的法官对于受理环境公益诉讼态度的比较可知，环境公益诉讼的实践与理想存在着较大差距:(1)就司法机关一般认知和态度而言，法院和法官倾向于拒绝受理环境公益诉讼案件。(2)环境公益诉讼法律实践状况很不理想。现有的环境公益诉讼案件有4个，分别是:2007年12月贵阳市清镇环保审判庭审理的贵阳市“两湖一库”管理局诉天烽化工有限公司的案件;2009年9月清镇环保审判庭受理的中华环保联合会诉清镇市国土资源局的案件;2009年7月无锡环保审判庭受理的中华环保联合会诉江阴港集装箱有限公司的案件;2009年4月云南澄江县人民法院受理的澄江县人民检察院提起公诉的阳宗海砷污染案件。这4个案件中，有2个民事案件、1个行政案件和1个刑事案件;有的与环境公益诉讼关联度高，^[11]有的与环境公益诉讼相去甚远。四个环保法庭在各自的文件对于案件受理范围的规定中，都提出了要受理环境公益诉讼案件，但结果与预期相去甚远。

可以从以下几个方面来分析这种状况出现的原因:

1.环境公益诉讼突破了现行的法律框架。环境公益诉讼制度是为了解决对“环境”的损害的救济主体而确定的特殊制度，其不同于对“人”的损害的主体，两者不可相互替代。环境公益诉讼制度突破了民事责任的个人责任与个体补偿原则，体现的是环境法上的社会责任与公益补偿责任。其制度的核心在于协调对“环境”的损害与对“人”的损害的确认。它是针对环境纠纷当事人的广泛性、损害利益的多重性而设计的，专门就保护环境公共利益而提起的诉讼。这种诉讼具有诉讼理由前置、请求内容以预防性救济为主、裁判效力扩张等特点。^[12]而传统诉讼模式是民事、行政和刑事诉讼分离的模式，坚持的是个人责任和个体补偿原则，根据现行《民事诉讼法》(2012年)第119条规定:“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”起诉资格必须“与本案有直接利害关系”，也就是说，提起的环境民事诉讼的必须是那些人身或财产权益直接受到他人民事不法行为侵害的人。现行《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”提起环境行政诉讼的必须是那些人身或财产权益直接受到行政机关和行政机关工作人员不法行为侵害的人。环境公益诉讼坚持社会本位和环境公益维护原则，突破了现行诉讼机制体系所赖以建立的基础。

2.现行的环境公益诉讼制度实践带有功利性和实用主义，没有在制度内在机理上进行突破。构建环境公益诉讼制度，使之成为一个长效机制，必须从内在机理上予以更新，改变传统诉讼模式下私益救济、个人责任和个体补偿的基本逻辑。但是，就现实中环保法庭的设置来看，设置的环保法庭在案件受理范围的规定中都强调要“受理环境民事公益案件”、“积极探索公益诉讼”、“受理民事、行政环境公益诉讼案件”等，但其目的是为了现实社会治理的需求。具体而言，贵阳市“环保两庭”的设立就是直接催生于贵阳市辖区的“两湖一库”遭受严重的环境污染和生态破坏，有明显的为水而设的特性，无锡市中级人民法院环境保护审判庭的成立也是因为太湖蓝藻事件的爆发，昆明市和玉溪市中级人民法院环境保护审判庭的设立也与2008年爆发的云南阳宗海砷污染事件有直接关联。

3.当下实施的环境公益诉讼制度遭遇的困境，根本原因还在于它不是一个自生自发的规则，不是法律制度在实现自身循环构造的自创生系统内演进而产生的，^[13]而是附加了社会政策背景和社会治理的需求。近两年来，我们正在积极构建“环境友好型、资源节约型”社会，倡导生态文明和科学发展观。构建和谐社会要求实现人与人、人与自然的双重和谐，但现实社会中环境问题不断涌现，此时，通过法院受理环境公益诉讼案件的司法实践的创新，附加了社会的政治诉求。包括检察机关积极提起的环境民事公益诉讼就是很典型的“政治正确”的表现。

4.基于现行的环境公益诉讼制度构建中坚持的实用主义，没有重视环境公益诉讼制度在内在机理、配套制度以及支撑体系上的系统变更，所以才会出现环保法庭主动找案源的情况。环保法庭成立后，还是普遍面临着三大难题与困境:案源难、量刑难和执行难^[14]，尤其是在案源难的问题上，如果没有案源就根本谈不上启动司法程序救济环境权利。如何解决案源难、案件少这一问题?有环保法庭的看法和做法是认为，要增加案源，需要环保法庭、环保行政管理部门、检察机关、公安机关密切配合，协同作战，所以才会有举办多方联席会的方式来“拓展案源”。比如，2007年12月7日贵阳市中级人民法院、清镇市人民法院举办了有省、市环保部门及两级检察机关等部门参加的环境保护联席座谈会，工作会议上提出，要在开拓思路和开辟案源上找准切入点，要与省市环保部门积极联系，从已有环保污染案例中找典型。^[15]无锡市受理的首例社团环境公益——中华环保联合会诉江阴港集装箱有限公司就是中华联保联合会积极寻找案源的产物^[16]。昆明市环境保护局、昆明市公安局、昆明市检察院、昆明市中级人民法院联合制定出台的《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》建立环境保护执法联席会议和联络员制度。^[17]环境保护行政执法机关、公安机关、人民法院和人民检察院定期举行联席会议，加强沟通和交流。

5.环境公益诉讼遭遇了法官们的冷遇和实践的尴尬，是基于环境公益诉讼制度的构建尚没有足够的法律依据与配套支撑系统。就具体情况来看，环境公益诉讼遭遇困境的原因也是多方面的:环境公益诉讼中高昂的诉讼费用由谁来承担，环境公益诉讼并不是个人私权救济，而是一种“主观为公益”的性质，让作为原告的公益诉讼组织来承担这笔庞大的费用是不可能的^[18];具体的诉讼过程中，举证难、证据保全难、缺乏污染鉴定评估机构、缺乏统一鉴定标准等也是重要原因。