环保法庭司法启动程序的反思与优化

环保审判庭(法庭)的成立毫无疑问是一个制度创新，预期更好地启动司法力量，解决现实中的严峻的环境问题。为此目的，环保法庭采取了一些全新的做法以推动环境纠纷进入司法程序，以解决“环保方面的受案数与实际污染程度呈现出极大的‘不对称性’”问题，加大司法权力和加快司法路径解决环境问题的力度。事实证明，清镇市环保法庭和贵阳市环保审判庭在成立后以司法途径救济环境权利、保护环境利益是有效果的^[27]。但这种制度创新要有边界，这个边界简单而言就是司法权的性质和司法机关的定位。司法权与国家行政机关的执法权不同，具有被动性，“从性质上说，司法权自身不是主动的。要想使它行动，就得推动它。向它告发一个犯罪案件，它就惩罚犯罪的人;请它纠正一个非法行为，它就加以纠正;让它审查一项法案，它就予以解释。但是，它不能自己去追捕犯罪、调查非法行为和纠察事实”。^[28]反观环保法庭的作为，至少有两个方面超越了制度创新的边界。

(一)主动解决案源难的问题与司法权被动性不符

司法权的被动性主要体现在司法程序的启动上，司法活动只能在有人提出申请后才能进行，没有当事人的起诉、上诉或申诉，司法机关不能主动去受理任何案件，司法权的行使和司法程序的启动遵循“不告不理”的原则，司法机关不能主动地对任何一项社会争端或事项进行干预、介入并进行权威的裁判活动，只有在有人向其提出申请、提出诉讼请求以后，才能启动司法程序、实施司法裁判行为。

清镇市环保法庭启动司法程序过程并没有完全遵循这一原则。环保法庭成立后，还是面临着三大难题与困境:案源难、量刑难和执行难^[29]，尤其是在案源难的问题上，如果没有案源就根本谈不上启动司法程序救济环境权利。在清镇市环保法庭受理的90件案件中，刑事案件占67件，较多是盗伐(滥伐)林木案件或失火毁林地案件，涉水污染的相关刑事案件以及环境监管失职、重大污染事故等案件匮乏。民事、行政案件较少，而这两类案件应当是环保法庭今后受理较多的案件，这与当初环保法庭为“水”而成立的初衷，以及贵阳市水污染的现状极不相称。这也是环保法庭面临的重大困惑，“不告不理，依据法律，法庭不能主动去找案件”。现在环保法庭之所以有案可审，主要案源来自森林违法案件。如何解决这一问题，环保法庭的看法和做法是认为，要增加案源，需要环保法庭、环保行政管理部门、检察机关、公安机关密切配合，协同作战。所以才会有举办多方联席会的方式来“拓展案源”，比如，2007年12月7日贵阳市中级人民法院、清镇市人民法院举办有省、市环保部门及两级检察机关等部门参加的环境保护联席座谈会，贵阳市中级人民法院环保审判庭庭长传达了《贵阳市人民法院环境保护审判庭、清镇市人民法院环境保护法庭案件受理范围的规定》，清镇市环保法庭庭长介绍了环境保护公益诉讼的理论知识和国内公益诉讼的做法与模式^[30]。环保审判庭和环保法庭工作会议上也提出，要在开拓思路和开辟案源上找准切入点，要与省市环保部门积极联系，从已有环保污染案例中找典型，要借鉴人大、政府关于保护环境议案的成果，高起点谋划。^[31]以上这些做法，如果说不尽是违反了司法机关应该保持消极被动原则的话，至少也没有完全遵循该原则，没有体现该原则在精神实质上对于司法权性质和司法机关职能的定位。

(二)环保法庭提前介入与司法权中立性不符

司法公正的前提是司法机关的独立和中立，就是法院和法官不应偏向任何一方当事人，并应防止给对方当事人造成偏向另一方的误导，损害法院的公正性。

清镇市环保法庭存在着不少提前介入的情况。根据《行政诉讼法》第66条规定，行政部门提起行政非诉执法，法院当然可以按照程序先予执行。但是当行政部门(环境保护职能部门)对于公民个人、法人提起诉讼，在立案阶段法院是否可以提前介入、先予执行?诚然，环境污染和生态破坏具有长期性、潜伏性、一旦损害发生则难以逆转的特点，环保部门需要对于发现的环境破坏行为能及时予以制止，但在现行的行政权力格局中，环保部门没有强制执行权，不能有效制止这些行为。我们迫切需要采取完善制度设计或重新配置行政执法权等路径来改变这一弊端，那么，是否该由法院承担这一职责?法院的提前介入当然可以有效制止即时发生的环境破坏行为，但这是一种“饮鸩止渴”的做法，无疑等于是将法院推向了行政执法的第一线。在司法场域中，环保部门与公民个人、法人都是作为平等地位的原告被告双方主体，法院的提前介入等同于未经审判而偏向一方的主张，这显然背离了法院是居于政府与民众之间裁判者的职能准则，使裁判者实际上变成了执行者。

上述的这些问题，其实根源还在于为了应对严峻的现实环境问题，环保法庭的指导思想又某种程度上回复到强职权主义。强职权主义诉讼模式是我国民事诉讼中曾经适用的诉讼模式，在这种诉讼模式下，当事人启动诉讼程序后，接下来的工作在很大程度上就交给法官了，由法官通过分析原、被告的起诉状与答辩状以及与双方当事人的谈话来确定案件的争点，然后围绕争点要求当事人进一步提供证据。法官还常常会走出法院，深入到纠纷发生地，向当事人周围的群众和有关组织调查取证。^[32]后来，因为这种诉讼模式与民事诉讼自身的性质、特点不相吻合，同时也不符合市场经济条件下新的民事诉讼理念，所以，自20世纪80年代中后期以来，法院系统以“强化当事人举证责任”为突破口，在改革中大量引入“当事人主义”的成分。在当事人主义诉讼模式下，当事人一方面被赋予了广泛的诉讼权利，另一方面被要求对自己的诉讼行为负责，实行自己责任原则。“职权主义”与“当事人主义”诉讼模式固然在具体制度设计上存在众多差异，但从法院的认识视角而言，“职权主义”诉讼模式中，法官在诉讼中具有无可争议的主导地位，其背后隐含的是法院在解决现实纠纷中有更大的能动性，自始至终贯穿着自身的价值判断。而在“当事人主义”诉讼模式中，由当事人对自己的诉讼行为及诉讼行为引起的后果负责，法官更多地作为中立者在特定场域——法庭进行司法主张竞争的主持者，法院的被动性、消极性特色鲜明。所以，应该说在强职权主义诉讼模式下，当事人在诉讼过程中承担的责任被极大地减轻或虚化，与之相对应，当事人诉讼权利的重要性也相应地降低了。当事人主义诉讼模式则恰恰相反，应该是现代的权利型法律体系及法制追求的模式。

诚然，在环境纠纷处理中，环境污染或者生态破坏行为者与受害人存在着信息上的不对称和力量对比上的差异，但如何矫正这种关系以追求实质上的公平和诉讼中双方力量的均衡，必须通过行政权力的重新配置和其他的法律技术设计来实现，比如正在讨论的举证责任制度、专家证人制度等的完善，而不是通过法院(环保法庭)“打破中立，增加一点职权主义色彩”^[33]以加强干预的路径。

【注释】

[1]当时，最高人民法院针对湖北省武汉市硚口区人民法院拟设立环保法庭的答复是，“环保法庭与人民法庭性质不同，目前在基层人民法院设立环保法庭尚无法律根据。为适应实际需要，可在武汉市硚口区人民法院有关审判庭内设立专门审理环保案件的合议庭进行试点，并注意总结经验。”参见《最高人民法院对“关于武汉市硚口区人民法院设立环保法庭的情况报告”的答复》(1989年2月10日)。

[2]林淼:《吕忠梅代表建议:应成立更多的环境保护审判庭》，载《人民法院报》2008年3月15日。

[3]黄莎、李广兵:《环保法庭的合法性和正当性论证——兼与刘超博士商榷》，载《法学评论》2010年第5期。

[4]蔡守秋:《关于建立环境法院(庭)的构想》，载《东方法学》2009年第5期。

[5]黄辉:《设立环境保护专门审判组织的理论思考》，载《东南学术》2010年第5期。

[6]蔡守秋:《关于建立环境法院(庭)的构想》，载《东方法学》2009年第5期。

[7]黄辉:《设立环境保护专门审判组织的理论思考》，载《东南学术》2010年第5期。

[8]我国除了军事法院之外，还有林业法院等专门人民法院，恰恰是因为1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《人民法院组织法》第2条规定:“专门人民法院包括:军事法院、铁路运输法院、水上运输法院、森林法院、其他专门法院。”当时的这一条规定成为了设置已有的专门法院的直接法律依据。

[9]张宝:《我国环境保护审判组织概览》(截至2013年8月15日)，载http://ahlawyers.fyfz.cn/art/406851.htm，2013年8月27日访问。

[10]资料来源于2010年9月在昆明市中级人民法院环境保护审判庭和2010年11月在无锡市中级人民法院环境保护审判庭的调研访谈记录。

[11]资料来源于2012年7—8月在福建省泉州市中级人民法院和各基层人民法院的生态资源审判庭的调研访谈记录。

[12]比如，2010年9月调研获悉，昆明市中级人民法院环境保护审判庭工作人员中没有曾经系统接受过环境法律教育的;2010年11月调研获悉，无锡市中级人民法院环境保护审判庭中工作人员中，仅有一人为某高校环境法专业硕士研究生毕业。这些环境保护审判庭成立后，法官们以非常认真敬业的态度自学或接受多种渠道和形式组织的专业培训，重新去掌握环境法律制度体系和思维模式。(www.xing528.com)

[13]李燕:《论将行政指导纳入我国行政诉讼受案范围——以日本法院对行政指导的司法审查为启示和借鉴》，载《行政法学研究》2009年第3期。

[14]方世荣:《论我国行政诉讼受案范围的局限性及其改进》，载《行政法学研究》2012年第2期。

[15]具体内容来源于笔者于2011年12月在清镇市人民法院环保法庭获取的《清镇市人民法院环境保护法庭受理案件范围》。

[16]具体内容来源于笔者于2012年7月在泉州市中级人民法院获取的《泉州市中级人民法院生态资源审判庭受理案件范围(试行)》(泉中法［2011］171号)。

[17]具体内容来源于笔者于2012年8月在三明市中级人民法院获取的《三明市中级人民法院关于生态资源民事案件由林业庭审理的通知》(三中法［2010］(130)号)。

[18]刘晓星:《环保法庭为何少有喝彩环境公益诉讼应有制度保障》，载《中国环境报》2009年3月16日。

[19]关于无锡市中级人民法院环境保护审判庭的法官的人员结构、知识背景、学历背景和工作经验等情况，来源于笔者于2010年11月前往该环境保护审判庭调研访谈的记录。

[20]参见昆明市中级人民法院新闻发布稿:《昆明中院设立环境保护审判庭》，昆明市中级人民法院网，http://kmzy.chinacourt.org/public/detail.php?id=9721，2008年12月11日。

[21]关于贵州市“环保两庭”的审理环保案件数据统计资料，以及本节和全书所使用、引述的关于贵阳“环保两庭”的数据资料、制度建设、政策文件和典型案例等资料，均来源于笔者分别于2008年11月、2010年11月和2011年11月数次前往贵阳市中级人民法院环境保护审判庭和清镇市人民法院环境保护法庭进行调研，所获取的系列调研资料和访谈记录，以及历次收集的《清镇市人民法院环境保护法庭成立以来工作回顾》、《清镇人民法院环境保护法庭受理案件范围》、《贵阳市水资源保护及环境公益诉讼的司法实务》、《贵阳市中院环境保护审判庭和清镇市环境保护人民法庭成立经过及运行过程中面临的问题》(贵州省高级人民法院2010年6月24日)、《创新环保审判工作建设生态文明城市——贵州省贵阳市中级人民法院环境保护审判庭暨贵州省清镇市人民法院环境保护法庭成立周年工作展示》等文件资料，还有贵州省高级人民编辑的有关环境保护审判工作的《法院工作简报》和贵阳市中级人民法院办公室选编的有关“环保两庭”和环境保护审判工作的系列《法院工作简报》。

[22]这是清镇环保法庭庭长对于环保运作所取得成效的总结，参见舒泰峰:《环保法庭能够守住一片河山》，载《政府法制》2008年第20期。

[23]最高人民法院的这个司法解释来源于对湖北省武汉市硚口区人民法院拟设立环保法庭的答复，认为“环保法庭与人民法庭性质不同，目前在基层人民法院设立环保法庭尚无法律根据。为适应实际需要，可在武汉市硚口区人民法院有关审判庭内设立专门审理环保案件的合议庭进行试点，并注意总结经验。”参见《最高人民法院对“关于武汉市硚口区人民法院设立环保法庭的情况报告”的答复》(1989年2月10日)。

[24]贵阳市中级人民法院在其官方网站上公布的2005年12月30日发布的《受案范围》规定:“本院受理下列案件:(1)民商事纠纷案件:①云岩、南明两城区诉讼标的80万元至1000万元，其他区、县市50万元至1000万元;②涉外民商事案件(房地产开发和离婚案件除外);(2)企业法人破产还债程序审理的案件;(3)市人民检察院起诉的刑事公诉案件(刑事附带民事案件);(4)行政案件;(5)知识产权案件;(6)上级法院指定管辖或同级法院移送管辖的各类案件;(7)提出申请再审案件;(8)执行案件;(9)国家赔偿案件、国家赔偿确认案件。”

[25]贵州省高级人民法院原院长张林春总结建立环保法庭的重要意义是:第一，可以解决长期以来“两湖一库”污染因行政区划、隶属关系不同而难以治理的问题;第二，可以解决对“两湖一库”环保违法案件处罚不力的问题;第三，可以解决“两湖一库”治理和保护的长效机制问题。详细内容可参见《保护民生依法治水——贵阳中院环境保护法庭和清镇市环境保护人民法庭挂牌成立》，载《法院工作简报》(贵州省高级人民法院编)2007年12月11日。

[26]具体分析参见吕忠梅:《环境诉讼初探——有没有环境诉讼?》，载吕忠梅、徐祥民主编:《环境资源法论丛》(第3卷)，法律出版社2003年版，第318～332页。

[27]来自贵阳全市法院的相关数据显示，2006年以来，贵阳市两级法院所受理的环保案件只有7件，均为民事案件，其中2006年受理审结2件;2007年1月至9月受理5件，审结3件，涉案标的14.98万元，参见张仕艳:《贵阳设立环保法庭》，载《法制生活报》2007年11月26日(第43期)。但根据清镇市人民法院环保法庭的《环保法庭总结》，清镇市环保法庭自2007年11月20日成立至2008年11月20日已经受理各类环保案件90件，其中民事案件涉案标的为300余万元。

[28]这是对司法权被动性的最为经典的论述之一，参见［法］托克维尔:《论美国的民主》(上卷)，董良果译，商务印书馆1988年版，第110页。

[29]参见《案源难量刑难执行难贵阳环保法庭期待打破瓶颈》，载《人民日报》2008年9月18日。

[30]参见《聚众力集合力共谱青山绿水白云蓝天新乐章——贵阳中院、清镇法院举行司法机关、行政机关环境保护联席座谈会》，贵阳市中级人民法院办公室2007年12月7日编《法院工作简报》(第72期)(环保审判庭、法庭工作系统简报之三)。

[31]参见《开好头起好步开创环保审判工作的新纪元——贵阳中院召开第一次环保审判“两庭”工作会》，贵阳市中级人民法院办公室2007年12月6日编《法院工作简报》(第68期)(环保审判庭、法庭工作系统简报之一)。

[32]李浩:《民事诉讼程序权利的保障:问题与对策》，载《法商研究》2007年第3期。

[33]针对环保诉讼中，特别是民事诉讼周期往往较长，有的需要两三年的特点，清镇市环保法庭认为，若过多强调中立裁判，若按照规定走完司法程序，必然会导致污染持续甚至是扩大，而且不可逆转。环保案件审判应该打破中立性，可以适当增加一点职权主义的色彩。在诉讼起始时就由法院依职权对排污企业进行干预，向相关部门发出法律意见书，建议停止对严重污染企业供电、停止贷款、降低信用等级等，甚至可以采取先行责令停产的方式。