无锡环保审判庭的制度实践优化方案

2008年5月6日，经江苏省高级人民法院批准，无锡市中级人民法院环境保护审判庭挂牌成立，同时，江阴、宜兴、滨湖区、锡山区和惠山区法院同时设立环境保护合议庭。环境保护审判庭和合议庭的成立，其目的是加强对太湖等环境生态的司法保护力度。这也是江苏首个专门设立审判庭与合议庭的环保法庭，成立后除了进行环保审判工作外，还积极探索环境公益诉讼制度构建和推动环境公益诉讼实践。

无锡市环境保护审判庭被定位成一个依法全面保护环境资源的专门环境审判机构，其主要职责是保护和改善生态环境，防止污染和其他公害，为地方政府和行政管理部门依法行政提供司法保障。无锡市环境保护审判庭实行刑事、民事、行政“三合一”的审判模式。该环保审判庭不仅追求在环境司法中发挥更大的作用，也预期促进环境执法的效率和效果的提升。无锡市环保局有关负责人称，环保审判庭的设立能够对污染企业的违法排污行为起到震慑作用，而且环保案件实行24小时全天候执行，对拒不履行判决的单位或个人将采取强制措施。

(一)无锡市环保审判庭成立的背景与契机

无锡市环保审判庭的成立的直接契机是基于太湖水污染导致了严重的饮用水危机。

2007年4月底5月初，太湖梅梁湾提前爆发了大规模藻类污染，导致周围水域大面积水质恶化，无锡市区的自来水取自太湖，引起的突发饮用水危机几乎席卷了无锡整座城市，一夜之间，自来水管里流出的水如同下水道的水一般臭，严重影响市民生活和城市生产。2007年4月20日，江苏省发布的典型生态环境监测报告指出:太湖湖面上首次出现蓝藻，将对太湖的环境与水质产生不利的影响。

无锡太湖水污染事件，震动了全国社会各界人士，也引起了党中央、国务院、江苏省委、省政府的高度关注。2007年6月，无锡市委市政府进行全民总动员，制定了《关于举全市之力开展治理太湖保护水源“6699”行动的决定》、《关于贯彻落实中央和省太湖治理的重大决策部署的意见》和环保优先“八大行动”纲领，揭开了铁腕治污、恢复水环境健康与安全的序幕。

2007年6月，无锡市中级人民法院在充分调研的基础上，向无锡市市委提出8条意见和建议:建议党委、政府成立专门的工作小组，统一协调涉污染纠纷的处理、落实相关方案，同时对涉污染纠纷的类别、性质、影响辐射范围作一个充分具体的评估，将评估工作与治理污染步骤建立联系;牢固树立依法行政意识，提高依法行政的自觉性和主动性，维护和树立法律权威;切实提高行政执法水平，力争从源头上减少可能引发的诉讼或纠纷;建立执法联动机制，对于可能出现的违法犯罪行为，各部门要及时沟通协调，统一执法思想，形成打击合力。同时，加强宣传，全面提高社会对于环境问题的重视程度。无锡市委、市政府高度重视，在制定《无锡治理太湖“6699”行动的决定》过程中，采纳了法院的意见和建议。

2007年8月16日，无锡市中级人民法院审判委员会第23次会议讨论通过了《关于全市法院依法保障和服务治理太湖保护水源工作的意见》，从立案、审判、执行、调研、宣传、司法建议等方面采取18条举措，建立司法服务太湖“治污”审判机制。

2008年3月25日，无锡市委编办正式批复，同意增设无锡市中级人民法院环境保护审判庭，为无锡市中级人民法院内设机构，正科级建制，所需人员编制在无锡市中级人民法院现有编制中调剂。

2008年3月底，无锡中院党组研究决定，组建无锡中院环保审判庭。同时，在无锡市滨湖区、锡山区、惠山区、江阴市、宜兴市五个基层法院设立环境保护审判合议庭，并要求在2008年4月初完成机构部署。

2008年4月5日，无锡中院环保审判庭先期人员全部到岗，立即开展了筹建环保审判庭的基础准备工作。2008年5月6日，无锡市中级人民法院环境保护审判庭挂牌成立。

(二)无锡市环保审判庭成立后的绩效考察

无锡市环保审判庭成立直接预期的是通过专门的环境司法审判实践，“为全面依法保护和改善生活环境与生态环境，防止污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，有效维系、构建人们赖以生存和工作的和谐环境，支持和促进地方政府和行政管理部门依法行政，提供有力的司法保障服务”。对无锡市环保审判庭成立后的绩效，我们从两个维度进行考察:

1.环保审判庭设置前后无锡市法院受理的环境类案件的对比

2005—2007年，无锡市两级法院共受理各类涉及环保的诉讼案件18件。其中，因环保问题引发的刑事案件1件，民事案件11件，行政诉讼案件6件。在此三年期间，无锡市两级法院还受理了各类涉及环保的行政非诉审查案件273件，受理各类环保诉讼、行政非诉执行类案件104件。自2007年至环保庭成立之前，共受理涉及环境保护类的案件241件，主要以行政案件为主，其中行政诉讼案件12件，行政非诉审查案件229件。

环保审判庭成立后的2008—2009年两年间，据不完全统计，无锡两级法院共受理各类环保案件367件，审结343件。其中，民事案件10件(含环境公益民事诉讼案件2件)、行政诉讼案件27件、行政非诉审查案件219件、执行案件82件。这些案件，均得到了良好的解决，个别案件还产生了很大的社会效益。并且，无一起案件申请再审，无一起案件发生信访、上访。

2.环境公益诉讼案件的受理情况

无锡市环保审判庭成立前，没有受理环境公益诉讼案件，无锡市环保审判庭成立后，在职责范围内专门列举了要受理环境公益诉讼案件，这是职能的一大创新。这本身即是无锡市中级人民法院环保审判庭成立后的一个突破。

(1)无锡市锡山区人民法院环保合议庭审理了李某、刘某盗伐树木、破坏道路安全行为环境民事公益诉讼案。本案作为在全国范围内的由检察机关提起的环境民事公益诉讼案件之一，不仅在社会和法学界产生了良好的法律效果和积极的社会效应，同时得到了新闻媒体的高度关注与良好评价，更为重要的意义在于，它是一次突破法学理论争议、创新司法服务理念的司法实践，得到了最高法院的认可。

(2)无锡市中级人民法院环保庭审理了江苏江阴港集装箱有限公司破坏水资源环境公益民事诉讼案。本案是无锡中院环境保护庭于2008年5月成立以来审理的国内第一起由环保社团组织和居民个人代表提起的环境民事公益诉讼案件，为建立环境民事公益诉讼体系作出了积极有益的探索性司法实践。本案的受理和依法审理，标志着人民法院在坚持能动司法服务理念、创新环保审判工作机制方面走出了坚定的一步，起到了运用司法手段保护环境健康与安全、化解社会矛盾纠纷的积极作用。本案自受理到调解履行完毕，得到了地方党委、人大、政府、司法界、法学界和社会各界的高度赞誉和肯定。

(三)无锡市环保审判庭的内部架构

无锡市中级人民法院环境保护审判庭在成立时所确定的编制是8个人。从2008年正式组建到现在已经到位5人。这5人按照当时组建的方案是从无锡市中级人民法院全院范围内抽调的对刑事、民事、行政案件比较精通的人员所组成。相对而言，环保审判庭的组成人员在原来所属的刑事、民事、行政审判庭中有一定的环境司法的实践经验，从事过环境民事、环境行政和环境刑事案件的审判，业务精通，同时也具有一定的专业和跨学科优势。比如，环保审判庭的某法官为毕业于湖南师范大学环境法专业研究生，另一担任审判长的法官从刑庭调过来，同时又具有审计资格和会计资格。^[19]

(四)无锡市环保审判庭的职权职责

无锡市环保审判庭的主要职责有以下几个方面:依法审判涉及无锡市辖区内水土、山林保护的排污侵权、损害赔偿、环境公益诉讼等涉及环保的一、二审刑事、民事、行政案件;负责对经审理的案件在案件生效后的相关执行工作;对有关部门和企业提出环境保护方面的司法整改建议，做好相关法制宣传工作;负责对基层法院进行业务指导。

无锡市中级人民法院环保审判庭的案件的管辖范围，还包括将长江流域、大运河领域和太湖流域等构成的环境保护规划带列入公益诉讼范围，允许上述四类当事人随时起诉。

(五)无锡市环保审判庭对于环境司法实践的创新

无锡市中级人民法院环保审判庭成立后，受到多方面的高度重视，也得到了整个法院系统和江苏省、无锡市的大力支持，并且得到了学术界的广泛关注。无锡市中级人民环保审判庭的法官也有高度的责任感和使命感，在现行法律制度框架下，积极进行了环境司法审判制度创新的积极探索，在环境司法实践上也屡有创新。概括而言，可以表现为以下几个方面:

1.创新涉环保民事案件的审判理念

无锡市中级人民环保审判庭在受理案件的范围规定上，明确规定审理涉及因环境侵权引发的各类民事案件，除必须正确依法审判、调处当事人之间具体的财产、人身损害赔偿争议外，还应当积极考虑引起民事争议的环境侵权原因，并且在审理具体民事案件的过程中，运用司法的手段消除这种环境侵权行为，包括环境侵权隐患。

2008年6月，无锡中院环保审判庭接到对基层法院已经判决生效的案件的执行投诉，并对该投诉案件进行复查，提出了在审理一般的民事案件中运用司法手段关注环境公益的问题(如宜兴某化工厂排放有毒气体污染民事损害赔偿案件)。

2.重视环境保护审判理论的体系化建设(www.xing528.com)

无锡市中级人民法院环保审判庭的法官们在日常繁忙的环境审判实践中，肩负为我国环境司法实践积极探索有益创新的使命，积极研究，经常总结实践经验。根据最高人民法院、江苏省高级人民法院和无锡市中级人民法院关于加强基层建设的工作部署，无锡中院环保审判庭对无锡市两级人民法院所成立的环保审判庭(环保法庭)以来的实践经验，从2009年末就开始进行全面分析和总结，2010年初列入环保庭工作计划，并于2010年5月份撰写了《环境侵权案件审理指南》，字数达4万余字，从民事、行政、刑事、行政非诉、环境公益等各个方面，将无锡市中级人民法院环保审判庭的已经初步形成的理论体系进行了深入浅出的阐述。

3.积极从环境审判实践中探析环境法律制度的创新

无锡市中级人民法院环保审判庭在对各类环境案件进行司法审理过程中，从2008下半年到2009年年初，逐渐形成并深入探索建立“环境恢复责任制度”的设想。无锡中院环保审判庭已经认识到，在环境保护审判领域，甚至在环保行政领域，都隐含着一个重要的法律问题，就是如何建立环境恢复责任制度，“环境恢复责任制度”将会对我国的环保行政管理和行政执法、对将来全面建立专门环保审判制度产生深远意义和重大影响，也会推动环境法律制度的完善。

4.探索专门环境诉讼案件审判的程序机制创新

无锡市中级人民法院环保审判庭认为，环保审判工作，其意义不仅仅是一个全新的审判组织机构，更重要的是一个未知的领域。这个未知的领域，需要勇于探索和实践，需要形成一个较为严格的符合司法逻辑和司法服务理念的思想体系，才能适应这个未知的领域随时可能出现的各种现实问题。同时，不但首先需要建立一个完备的环保审判思想体系，还需要有实践这个思想体系的司法行为去验证、去发现、去完善它。具体而言，其所实施的专门环境诉讼案件审判机制的创新可以表现为以下几个方面:

(1)初步确定了刑事、民事、行政案件的案由分类和管辖规则

基于环保审判庭(环保法庭)的成立是新生事物，是我国的法院系统针对频繁发生的环境纠纷所进行的司法实践创新，没有现成的司法实践经验可资借鉴，没有系统的理论体系予以指导，也没有完善的实体法律和程序法律制度可作依据。就现有的环保审判庭(环保法庭)的实践做法来看，均是在设置环保审判庭(环保法庭)的法院既有的法庭中抽调人员，适用的程序规则还是原来的民事、行政和刑事诉讼机制，分别形成的是环境民事诉讼、环境行政诉讼和环境刑事诉讼的模式和规则。新成立的环保审判庭(环保法庭)的环保审判工作实际面临着既没有上级法院明确的指导意见，也没有现成的司法实践经验可以借鉴的局面，现有的诉讼法律制度也没有专门规范环保类的系统规定。因此，为了更好地实现成立预期，无锡市中级人民法院环保审判庭在既有的法律制度框架的约束下进行了规则创新的尝试。2008年5月26日，无锡市中级人民法院制定了《关于涉环保类案件管辖若干意见》(锡中法〔2008〕110号)，规定了环境刑事、民事、行政案件的案件分类和管辖细则，解决了立案案由、类型、管辖原则的实务应用问题。

(2)建立了环境公益民事诉讼制度体系

无锡市中级人民法院环保审判庭认为，环保审判工作的中心工作，应该是最大化地保障环境公共权益的健康与安全。环保审判工作只有把环境公益纳入司法实践保护的视野，环保审判才有实际的司法政治、社会和法律意义。因此，该审判庭在法律文件中确定了受理环境公益民事诉讼的原告资格和案件管辖范围。无锡市中级人民法院在《关于涉环保类案件管辖若干意见》中规定:

第一，案件受理范围。

环保自然生态规划区域内发生的影响自然生态环境保护的公益诉讼案件，居民居住社区范围内影响生活环境质量的公益诉讼案件，沿太湖水域、长江水域、古运河水域环境规划带范围内发生的影响环境保护的公益诉讼案件，重点风景旅游区环境保护规划带范围内发生的影响环境保护的公益诉讼案件。

第二，原告主体资格。

各级检察机关、各级环保行政职能部门、环境保护社团组织、居民社区物业管理部门。

(3)推动检察机关担当环境公益诉讼原告

为推进环境民事公益诉讼制度，无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院就检察机关提起环境公益民事诉讼涉及的原告主体资格合法性问题、证据取得方式和证据效力问题、赔偿损失标准和追加赔偿问题、督促和支持行政机关行政执法问题、起诉问题、设立赔偿基金专用账户和账户管理等问题达成了共识。2008年9月8日，两院会签的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》(锡检会〔2008〕2号)文件正式下发，进入执行实施阶段。

(4)建立了环境公益民事诉讼证据取得途经和效力审查标准

2008年12月8日，为解决检察机关担当环境公益民事诉讼原告所遇到的证据来源和证据效力认定规则的法律程序问题，无锡中院环境保护审判庭会同无锡市政府法制办、无锡市人民检察院以及无锡市17个具有环境保护法定职责的行政机关进行全面研讨，一致通过了《关于在环境民事公益诉讼中具有环保行政职能部门提供证据的意见》。这项措施保证了环境公益民事诉讼具有司法实践的基础意义。

(5)积极支持环保社团组织开展环境诉讼代理活动

2008年11月，在无锡市中级人民法院环境保护审判庭的建议下，无锡市律师协会从全市律师队伍中遴选具有环保专业法律知识的从业律师成立了环境资源保护专业委员会，作为无锡地区首个社会团体，开展环境公益诉讼等其他与环境诉讼有关的代理活动。

5.依法支持行政机关提升行政管理和执法能力

(1)建立了与无锡市政府法制部门联系工作制度

2008年5月18日，为加强环保审判和环保行政执法工作互动与交流，及时解决各自工作中关联的法律问题，无锡市中级人民法院与无锡市政府法制办公室进行了会商，达成了《无锡市两级法院与政府法制部门关于建立环境保护有关联系工作制度的规定》(锡中法〔2008〕113号)，建立了长期稳固的工作联系运行机制。

(2)创新提供司法服务，提前介入行政执法领域

2009年9月18日，无锡市中级人民法院从能动司法服务要求出发，为及时制止环境违法行为，在法律规范许可范围内，经无锡市中级人民法院审判委员会讨论通过，制定了《关于规范环保行政职能机关申请人民法院对破坏环境资源、影响环境资源保护等违法行为采取强制措施案件审查程序的指导意见(试行)》在全市法院执行。这一文件的出台和措施的建立与实施，创新地解决了行政执法受制于现有行政处罚程序的不合理的困境，极大地提高了行政管理和行政执法的权威，起到了有力地制止环境违法行为的保障作用，客观上开创了环保司法与环保行政工作互动的新局面，彰显了“铁腕治污”的决心。

6.积极参与地方人大立法活动，献策建言，争取人大支持，解决司法依据问题

2008年8月，无锡中院环保庭积极向无锡市人大法工委提出地方立法建议:

在无锡地区开展环境公益民事诉讼探索性实践，建议具有环保行政职能的行政机关在行政执法过程中，可以申请人民法院对违法行为人采取强制停止实施违法行为的法律措施，建立环境恢复责任制度。

因江苏省人大考虑立法权限问题，暂不规定建立环境公益诉讼制度，但许可法院开展司法实践探索。其余两项建议，均被审议通过，列入《无锡市水环境保护条例》，该条例于2009年12月30日实施。

此外，无锡市中级人民法院环保审判庭的法官在审判工作过程中，还积极总结经验，并对通过设置专门审判机构审理环境诉讼案件的规律进行积极探索，形成不少研究成果。比如，该审判庭的人员总结审判经验，专门撰写了调研文章《落实科学发展观，变革环境保护司法观念》，并发表于2008年11月的《人民司法》上。另外，该审判庭法官还在深入的调研和思考的基础上，基本形成了新的审判思路，撰写论文《建立环境恢复责任制度的若干思考》专题调研论文发表于2010年3月的《人民司法》上。