我国专门环境审判组织制度建设的内涵及问题概述

梳理我国当前各地环保法庭成立及其运作的实践，可以将我国环保法庭制度建设的内涵及其存在的问题作一个概括性的梳理与总结。

(一)专门环境审判组织名称多样化及其导致的混乱

为了应对频发的环境纠纷，近几年来，全国各地进行了设置专门环境审判组织的司法实践创新。但是，这些司法实践创新是“自下而上”推动的，并不是“自上而下”在全国一体推行的。因此，各地纷纷涌现的专门环境审判组织，从名称、机构设置、组织架构、人员配备到职权职责等诸多方面，均未经国家层面(最高人民法院)统一部署，导致了诸多的不一致和混乱。

作为专门的环境审判组织，它是各级人民法院设立的专门受理涉及环境纠纷案件的审判机构。综合梳理，我国的专门环境审判组织的形式有审判庭、合议庭、派出法庭和巡回法庭等。这些专门环境审判组织也是名称各异，有“环境保护法庭”、“环境保护审判庭”、“环境与资源保护审判庭”、“生态资源审判庭”等多种。当然，名称各异的专门环境审判组织的出现，其原因可能是多个方面的，比如，它是设置在基层人民法院还是中级人民法院或高级人民法院，在名称上可能有所差异，但是，即使是不同地域同一审级的人民法院所设的专门环境审判组织，在名称上也不尽相同。名称上的多样性与混乱导致的结果是，难免会导致司法体制的混乱，在职权职责等方面难以统一。

(二)专业队伍建设及其困境

成立专门环境审判组织的初衷即在于，针对长期将环境案件分别划归传统三大诉讼机制解决的现状，要设置一个专门机构来集中受理环境纠纷案件，改变以前传统诉讼机制在应对新型环境权益纷争中间接应对、“隔靴搔痒”的尴尬处境。预期新型的环保法庭有效运作和取得实际效果，必须为环保法庭配备专业队伍，以期能够清楚洞悉和深刻把握环境权益纠纷中的法律问题，能够全面掌握环境纠纷案件处理的法律依据，能够深谙环境纠纷案件中折射出的社会关系的法律表达，能够从法律角度以“法言法语”对现实中发生的环境权益纠纷进行合理的归纳和法律辨析，进而在复合型的环境权纷争、形式多样的环境权益侵害行为和复杂的环境权益致害机理中，抓住法律归责的关键所在，进行合理的法律判断。由此，从此目的出发，不但要求这一支专业法律队伍由合格的司法人员构成，更对其环境资源法律专业知识背景、系统环境法律思维训练提出了更高的要求。但是，综观当前的环保法庭中的专业队伍建设，存在的问题是:第一，很多环保法庭人员总数不够，环保法庭成立后的人员总数还达不到批准的编制数量，人员配备不齐^[10]，一些基层法院的环保法庭(如泉州市洛江区法院的生态资源审判庭)甚至只有庭长与书记员两人^[11];第二，在已经到位的环保法庭工作人员中，专业环境审判人员匮乏，法官大多缺乏环境法相关的专业知识，未接受过系统的环境法律知识和法律思维训练^[12]。

环境权益纠纷对比于传统私权纠纷，有很大的不同之处，由此也在法律规则以及法律适用上提出了全新的制度需求，使得环境纠纷案件审判因为环境致害机理的复杂性而存在一定难度。如果成立的专门环境审判组织中缺乏具备基本环境法专业知识背景和思维训练的专业队伍，往往难以适应环境案件审理的需求。调研中获悉，大多数环保法庭的法官基本都缺乏相关的专业培训，而这也客观上影响到环保法庭处理环境权益纠纷案件的质量和效率。

(三)受案范围文件的出台及其不统一

各级人民法院会公布本人民法院的职权和各职能部门的主要职责，人民法院职责的确定的法律依据是根据《宪法》和《人民法院组织法》的相关规定，人民法院各职能部门的职责主要包括各业务庭的受案范围等内容。法院受案范围，是人民法院依法受理、审判从而解决一定范围内民事纠纷的权限，又可以称为审判权的作用范围或裁判权的范围，是法院受理争议案件的界限，也可理解为法院的主管范围。从人民法院的角度理解这一问题，受案范围实质上表明司法权的介入程度;从当事人角度理解，受案范围实质上表明了诉讼原告主体资格即诉权的宽窄。基于这两方面的考虑，几乎所有国家都有关于受案范围或类似的规定，即使是奉行判例法的英美法系国家也不例外。^[13]我国当前有三大类型诉讼机制，机制的法律依据源于三大诉讼法，即《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和《刑事诉讼法》，相应地，法院也设置有三大业务庭来依据三大诉讼法，适用三大类型的诉讼机制，各种业务庭分别适用三种类型的诉讼机制的受案范围，也便体现和指向三大诉讼法中规定的法院受案范围。

法院的受案范围的法律依据便是《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和《刑事诉讼法》的相关规定。《民事诉讼法》(2012年)第3条规定:“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。”《民事诉讼法》(2012年)第119条规定:“起诉必须符合下列条件:(1)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织;(2)有明确的被告;(3)有具体的诉讼请求和事实、理由;(4)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”我国《行政诉讼法》(1989年)对现行受案范围主要有三个条文的规定。其中，总则第2条以概括的方式确立了总体的受案范围:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该条划定的受案范围的重要边界为:案件的原告是公民、法人或者其他组织，其认为自己的合法权益受到侵犯而起诉;案件的被告是行政机关(包括法律、法规授权的组织)，必须是针对行政机关具体行政行为的侵犯而提起。在受案范围一章，第11条以肯定列举的方式，作出了九类侵犯人身权、财产权案件可受案的规定;第12条则以否定列举的方式规定了国家行为、抽象行政行为、内部行政行为和行政终局行为四类不予受理的事项。从而使第2条的总体规定得以具体化并具有可操作性。^[14]根据我国《刑事诉讼法》(2012年)的相关系列规定，人民法院依法审判具有管辖权的一审各类公诉案件和刑事自诉案件。根据《刑事诉讼法》(2012年)第204条规定:“自诉案件包括下列案件:(1)告诉才处理的案件;(2)被害人有证据证明的轻微刑事案件;(3)被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而公安机关或者人民检察院不予追究被告人刑事责任的案件。”

上述内容是在我国现行的三大诉讼法以及相关法律、配套司法解释构成的制度体系中，对于我国当前法院受案范围的一个简略的概括。现实中，各级人民法院都会在官方网站上公布受案范围，并且，基本上是以不同类型业务庭为分类标准，类型化地公布了以《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和《刑事诉讼法》为主体法律依据规定的受案范围。如前所述，环境权益纠纷导致的环境案件是复合性的，在当前的诉讼机制体系下，法院将环境案件划分为环境民事案件、环境行政案件和环境刑事诉讼分别纳入传统三大类型业务庭、适用三大诉讼机制分立予以审理。这种做法难以因应环境纠纷的特点和环境权益侵害救济的特殊制度与机制需求。因此，在这种制度背景下，成立专门的环境审判组织就成为突破当前法律机制约束和制度困境的现实需要。专门的环境审判组织的运作，除了需要人员、经费等支持外，最基本的支持是进行制度建设，赋予其在审理环境案件中的职权职责，而这些职权职责中最为基础的便是环境案件的受案范围。现实中，各人民法院在环保法庭在成立之前、之初或成立之后便进行了制度建设，制定了专门的环保法庭受案范围的专门文件。综观这些文件，有几个显著的特点:第一，注重了环保法庭受案范围的制度建设，一般都会通过出台专门的受案范围正式文件的形式予以公布和实施;第二，在内容上，均体现了当前的环保法庭司法制度创新的显著特色，即在受案范围上体现了“三合一”(环境民事、环境行政和环境刑事案件的审判工作归于环保法庭管辖)或“四合一”(环境民事、环境行政、环境刑事和环境执行案件的审判工作统归于环保法庭管辖)的模式。(www.xing528.com)

虽然，各专门环境审判组织均总结和规定了受案范围，迈出了环保法庭制度建设的关键一步，但是，综合梳理当前各专门环境审判组织在规定受案范围的实践做法，却发现也存在一些亟待改进的问题:

(1)没有制定的法律依据和上位规定。当前的司法程序中，各级法院规定了各业务庭的职责和受案范围，都有较为明确的法律依据和上位规定，一般是根据《人民法院组织法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和《刑事诉讼法》等相关法律法规规定的受案范围和管辖规定，因此，法律依据较为明确。而当前各地人民法院设置的专门环境审判组织因为是新生事物、新设机构，本身是在没有明确、系统的法律依据下，基于实践需求进行的制度创新，国家层面还没有制定明确的上位法依据。

(2)就各专门环境审判组织已经制定的受案范围文件进行梳理分析，即使其背后的机理是突破传统三大诉讼机制分立，将原分别划分为环境民事案件、环境行政案件和环境刑事案件的几种类型案件，统一归于环保法庭进行审理，是对传统三大诉讼机制的糅合，但是，有些环保法庭的案件受理范围是“三合一”，有些是“四合一”模式，依然不够统一。

(3)历经多年的制度构建和机制演进，传统的三大诉讼机制已经较为系统完善，《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和《刑事诉讼法》等法律经过几次修订，无论在机制原理与制度内容上都较为完善，所以，以传统诉讼机制作为机制基础的法院各业务庭的受案范围明确且详细具体。再加上最高人民法院发布的《民事案件案由规定》(法发〔2011〕42号)等系列司法解释的出台，使得各业务庭的受案范围不但明确详细，而且可以细化到根据各类诉讼案件所涉及的法律关系的性质进行概括后形成的案件名称，成为法官审理案件时具有可操作性的指引。但是，当前的专门环境审判组织仅为“自下而上”的、自生自发的实践创新，我国最高人民法院尚未对各地设置专门环境审判组织的实践进行系统调研和规律总结，仅有2010年7月1日最高人民法院公布的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》的规定:“在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平。”这一规定可以理解成最高人民法院对于当前各地人民法院自发进行的设置专门环境审判组织的实践创新的一个正式回应和肯定，尚未能形成有普遍指导意义的意见进而转化为司法解释。

(4)具体而言，各地专门环境审判组织所制定的受案范围差异巨大，极不统一，形式多样，很难形成规律性的、普适性的制度创新。

比如，全国最早的卓有影响力和示范效应的清镇市人民法院环保法庭规定的受案范围较为简略，仅规定了其负责审理涉及“两湖一库”水资源保护及贵阳辖区内，因涉及生态环境保护和生活环境保护而产生的刑事、民事、行政案件和相关执行案件。^[15]

再如，福建省泉州市中级人民法院审判委员会于2011年9月1日讨论通过并下发了泉州市中级人民法院生态资源庭受案范围。泉州市涉及生态资源的刑事、民事、行政案件划归生态资源审判庭统一审判，共有四大类，包括:第一，涉及生态环境资源的民事案件;第二，涉及破坏生态资源的刑事案件;第三，审理不服政府及其相关职能包括林业局、农业局、国土资源局、水利局、环保局、海洋渔业局等行政机关有关下列生态环境保护、资源行政管理具体行政行为(包括权属争议、权属登记、行政检查、行政许可、行政强制、行政裁决、行政处罚、行政复议等类型)或不作为的行政诉讼案件以及由此产生的行政赔偿案件;第四，审查行政机关申请人民法院强制执行的涉及生态资源保护方面的非诉行政执行案件。这四大类案件共有68个案由。^[16]

又如，福建省三明市中级人民法院环境资源审判庭的成立具有特殊性，2012年6月14日，三明市中级人民法院生态资源审判庭正式挂牌，但是，该环境资源审判庭是在三明市中级人民法院原有的林业审判庭的基础上成立的。自2010年9月起，三明市两级法院逐步将涉及生态环境资源的民事案件统一划归林业庭审理，实现林业审判向生态资源审判拓展。因此，该环境资源审判庭的受案范围具有特殊性，受案范围适用的是三明市中级人民法院2010年9月1日下发《三明市中级人民法院关于生态资源民事案件由林业庭审理的通知》(三中法［2010］(130)号)，包括了三大类共42个案由，分别是:第一，林业庭审理的生态资源民事案件的范围;第二，林业庭原审理的林业刑事案件;第三，林业庭原审理林业行政案件。^[17]

总之，当前的专门环境审判组织设置的实践，基本上还是属于个别地方推进，只有示范作用和探索意义，难以实现制度化、程序化和规范化。这种地方个别探索的模式，难以应对当前环境纠纷案件受理和审理中出现的诸多问题，这些问题包括有:法律适用疑难问题多，程序规则不明，审判中的因果关系确定、损失认定、责任认定困难，法官审理环境案件水平和能力不足等。

面对各地设置专门环境审判组织制度实践中遭遇的尴尬，个别地方推进最多只有示范的作用，不能达到制度化、程序化和规范化运行的目的。因为任何一项诉讼制度，它是一个完整的环节，而整体的制度设计不是一个地方法院可以做的事情。^[18]这迫切需要国家层面及时针对现实需求出台相关法律法规，也需要最高人民法院在总结地方各级人民法院司法实践创新的基础上，出台相应的有积极指导意义的司法解释。