解析河长治污的内生弊端与现实困局

“河长制”是因应当下严峻水污染情势的一种制度创新，“河长”治污的制度设计既折射出了当前的环境法律制度体系应对水污染现状的客观不能和法律缺失，也体现出实务部门在应对现实困境而法律供给不足时的一种务实态度和现实智慧。当这种应急式的制度创新实践广受赞誉之时，我们需要冷静分析，这种制度设计是短期的应急措施还是持久的长效机制?其是否存在内生缺陷?是否会产生负面效应?

(一)“因事设岗”来增设“河长”存在制度逻辑错乱，难以形成长效机制

“河长制”的产生本身体现了当前的水资源管理和保护机制的弊端——管理职能过于分散、政出多门、效率低下、难以协调。那么，由党政主要负责人作为“河长”可以有效整合各职能部门之间的职权，实现综合整治。在当下频繁爆发重大水污染事件的社会背景下，这是一种“政治正确”的行为。地方政府对于水污染防治的高度重视的“非常之举”背后是环保部门权力的缺位与监管的软弱。但是，如果说在现有的水资源保护和水污染防治中，政府各职能部门的职权职责分工不能实现预期效果，不能很好地实现水污染防治，那么，急需作出的制度改进的努力是，在研究水资源管理与保护的内在规律、探究现实水资源保护和水污染防治提出的法律制度诉求的基础上，完善公共权力配置和制度设计，这样才能形成一种长效机制。出台“河长制”可能实现即期效果，却难以完全融入现行各种法律制度所构成的制度框架体系。因为，“河长治污”某种程度上体现了制度的非理性行为——毕竟“河长”们不是环保局长，这种制度创新把行政部门职能分工置于何位?是否意味着现行的政府职能分工有缺陷，不能实现预期公共权力配置的目标，才需要党政负责人代行环保部门职能?若果真如此，亟待完善的是公共权力的重新配置和体制的更新，而不是“河长”们的出现。更何况，“河长”不是目前行政序列中的职位，这种“因事设岗”式的做法本来是行政岗位的设置原则，但在“河长制”中却遭遇了制度的逻辑困境:如果原来的水资源管理的职能分工和岗位设置存在问题，岗位设置中的职能分工导致了“职”与“责”的脱节，那么就应当重新进行公共权力的配置，进而重新设置岗位并进行职能分工，而不是由党政主要负责人来充任“河长”;如果原来的水资源管理的岗位设置不存在问题，仅仅是负责水污染防治的环保部门的执法效果不佳，那么，最应该做的是，通过赋予环保部门更多的公权力、投入公共资源、更新执法设备、完善执法手段等形式改进执法效果，而不需要重新设置“河长”，因为这会导致制度设计上架床叠屋。可能有的看法是，党政主要负责人充任“河长”是“为水而设”的一种“虚衔”，党政主要负责人是兼任“河长”，不存在公共资源的重复投入。诚然，由党政主要负责人兼任“河长”体现出地方政府对于水资源保护、水污染防治的重视，这在当前水资源危机空前严重的情势下具有正当性。但是，各地政府党政主要负责人应当是负责当地的全面工作，他们担任“河长”客观上转移或者确立了当地的工作重点是水污染防治，这不利于他们对于当地经济社会工作的全盘把握。况且，是否一旦出现社会某方面的严峻的问题，党政主要负责人就要兼任“某长”作为第一责任人，从而实质上取代政府各职能部门及其负责人?因此，在可预见的范围内，“河长制”难以成为一项长效制度。

(二)“河长制”中的问责制的科学性和可行性存在内生困境

全国各地如火如荼的构建“河长制”的制度实践中，较为通行的做法是出台文件、建立机构、明确“河长”，在各“河长”所管辖河道监测断面处设立“河长”制管理工作责任公示牌，公示河道名称、水质标准、管理标准、责任“河长”等内容。广受称道的、被认为是提供了硬性约束的、会产生实质功效的做法是，各地“河长制”无一例外地严格规定了“河长问责制”。各地在制度实践中，或者通过出台地方立法、或者出台政府文件、或者通过签订“目标责任书”等形式，重视对于“河长”治污的实际效果的督查和考核工作。一旦在河道达标验收中，对环境污染治理不力，没有完成节能减排目标任务，重大决策部署行动不迅速、措施不扎实、效果不明显，河道的水质、水生态、水环境等方面不能得到明显改善和持续改善，要严格问责，甚至是对责任人“一票否决”。

正如前述分析，这种“河长问责制”的制度根源是已经存在法律依据的环保问责制，但是，其科学性和可行性却不无问题:

1.这种问责制度的规定是否科学?是否确定了水污染节能减排的目标，就在固定考核期(很多规定为一年)内一定能达到水质标准?如果不能达到既定目标就是“河长”的失职?水污染防治的一个基本规律是“污染容易治理难”，人类对于水污染的防治是通过控制污染物实现，使得投入的水污染物不超过水体的自净容量或水环境容量。但是，影响水体自净的因素很多，包括受纳水体的地理、水文条件、微生物的种类与数量、水温、复氧能力以及水体和污染物的组成、污染物浓度等。况且，已经造成的水体永久性污染治理起来并不是短期内能实现的。人为确定短期内的水污染治理目标，仅仅是能控制水污染的排放，提高水体的环境容量，但能否实现水质达标的目标，并不完全取决于短期内的人的行为的控制。因此，“河长问责制”在科学性上不无疑问。

2.由地方党政主要负责人兼任“河长”容易造成权力的自我决策、自我执行、自我监督。在各地规定的“河长问责制”中，很多规定是由当地的纪委、监察局及“河长”管理工作领导小组办公室来监督和考核“河长”们的工作，由各职能部门组成的验收小组来按照既定标准进行考评验收。这种由下属职能部门组成的考核和验收小组负责考察和验收当地党政主要负责人作为第一责任人的“河长”的工作，是否具有可行性?(www.xing528.com)

3.如果说对“河长”负责的河道的水质考核期过短(比如一年)，正如上述分析，人为的制度设计不符合水资源防治的内在的科学规律，一旦设定过高的水质标准都不可能实现时，最后可能导致普遍地降低水质考核标准;但是，一旦延长水质考核期，那么，“河长制”因为以地方党政主要负责人作为第一责任人，很容易陷入“人走政息”的困境。^[47]

(三)“河长制”滋生的负面影响

首先，我们必须承认当前全国各地正在积极进行的“河长制”的制度实践具有积极意义，是在当前的水资源管理体制和法律制度存在缺陷的情况下，实务界因应水污染治理现实需求所进行的充满现实智慧的制度创新。实践证明，“河长制”在水污染防治和水质保护中发挥了实效。但是，作为一种普遍铺陈开的制度创新，它是否具有持久的生命力?是否见容于当下的制度体系?我们必须在更宏观的制度体系中予以考察。至少从以下几个方面，我们不得不认识到，当下的“河长制”难以避免地会滋生一些负面影响。

(1)“河长制”直接针对的是当前水资源管理和保护中制度现状——多职能部门分工所可能导致的权力缺位与越位的弊病，通过由当地党政主要负责人担任“河长”，作为第一责任人亲自抓水污染治理，“河长”能最大限度地统筹调度各职能部门力量，使得各职能部门在“河长”的协调下发挥在水污染治理中的协同作用。并且，有的地方还实行同一条河流由两级领导共同担任“河长”的“双河长”或者是“三级河长”、“四级河长”的管理体系，以实现对于区域内河流的“无缝覆盖”。但是，这种做法使得不同级政府之间的分工以及同一政府职能部门之间在水资源管理中的分工实质上形同虚设。并且，公共权力的配置背后是资源的分配，在政府职能部门之间的分工与协调中，也难免有相互的博弈的抗争，某种意义上，这并不是坏事，在既定的制度框架下，不同的利益类型的代表者(职能部门)之间的抗衡都主张的是某种公共利益，这是在对稀缺的公共资源进行分配中出现的犹如钟摆永不停歇的状态，是我们不得不作出的需要不断调整的“悲剧性选择”^[48]，不可能一边倒也不应一边倒。

(2)“河长治污”是一种制度创新，而“河长”们参与这一过程，则资源的配置难免成为了众多“河长”们个人的权力和地位之争，他们各自所承担的职能的实际效果与他们个人所能支配的公共资源密切相关。从积极方面去看，当地的党政领导分别兼任不同河流的“河长”，会形成改进水质的竞赛氛围，但另外一方面，试想，市长与副市长分别担任不同河流的“河长”时，他们所掌握的资源、协调与调动职能部门的能力之间必然存在着差异，这会实际上影响到河流污染治理的不同效果。比如，洛龙河“河长”、昆明市某副市长在督促自己负责的洛龙河整治工作时说，“洛龙河水质力争位列入滇池河道的前三位”。也即洛龙河水质要排在昆明市委书记、市长分别担任“河长”的盘龙江、宝象河之后。^[49]

(3)就国际上通行的水资源管理的规律而言，水资源管理体制要从分散管理走向集中统一管理、从区域管理走向流域管理。“河长制”直接针对当前水资源管理制度中职能部门分工导致的“政出多门”的分散管理的弊病，本质上实现了统一管理。但是，当前“河长制”中一省、市、县、乡镇等各级政府的党政主要负责人兼任“河长”实际上却不利于水资源管理中流域管理体制的实现。在自然环境中，流域是一个完整的生态系统，流域水资源保护法应以流域为一个整体，对其生态环境保护和污染防治相应也应注重流域统一性特点。“河长制”的制度建构中一个隐含的前提和普遍的取向是，注重本辖区内的河流水资源的保护和水污染的治理，这必然会导致对水资源流域统一性的漠视，流域被行政区划分割为不同管辖范围，由不同的主体分别行使管理权，但流域生态系统并不会因为行政区划而改变其发展规律，最终导致流域水资源污染和破坏积重难返。