河长制度：构建治污的制度逻辑

“河长制”通过由各地党政主要负责人担任“河长”、“湖长”、“库长”来负责辖区内的河流污染治理和水质保护，这是一种新的制度形式。从本质上进行考察，这种制度创新内生于既有的环境法律和环境行政管理制度。我们可以深入分析“河长”治污的制度逻辑，探究其制度根源。

(一)“河长”治污对环保“一票否决”制度的具体化

在当前全国各地实施的“河长制”中，较为共通的制度设计是，一改环境法律制度被指斥为“橡皮图章”而缺乏硬性约束的特点，普遍将对“河长”们的政绩考核与河道整治成效相挂钩，在职务晋升、评优创先等方面实行“一票否决制”。比如，无锡市《关于对市委、市政府重大决策部署执行不力实行“一票否决”的意见》规定，“对环境污染治理不力，没有完成节能减排目标任务，贯彻市委、市政府太湖治理一系列重大决策部署行动不迅速、措施不扎实、效果不明显的”，对责任人实施“一票否决”。黄冈市政府与下辖各县市区政府签订的《关于2009年度节能环保目标责任书》明确规定，各级政府有责任对辖区内实行综合治理，实行分段监控、分段管理、分段考核、分段问责，并要在3年内整治到位，如果没有达到预期治污考核目标，则所有政绩“一票否决”，不得予以提拔。“河长”在治污中所承担的这些水质达标责任的硬性约束的规定，其实就是近几年来在全国很多省市推行的环保“一票否决制”:对于政绩考核和官员提拔以环保标准作为排除性的标准，以求实现防止因单纯追求经济效益而造成环境恶化的情况发生。环保“一票否决制”的最直接的法律依据是2007年11月17日《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》(国发〔2007〕36号)中的《主要污染物减排考核办法》所作出的规定，该办法第9条第1款规定:“考核结果在报经国务院审定后，交由干部主管部门，依照《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》的规定，作为对各省、自治区、直辖市人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据，实行问责制和‘一票否决’制。”国务院通知发布后，各地方政府根据该通知的规定和要求，结合本地实际也陆续制定了各地的《主要污染物减排考核办法》，其中也大多规定了“一票否决”制，这就是近些年各地都在推行的环保“一票否决”的制度产生背景。

环保“一票否决”制度具有明确的指向性和强力约束性，它能有效地约束一些地方政府单纯追求发展经济而破坏环境的行为。但是，有人认为，环保“一票否决”制是国家在“十一五”期间为了完成节能减排的特定目标而设定的，如今我国进入了“十二五”期间，因此，为了给地方政府减压，新疆等省份正在清理地方政府的“一票否决制”，包括环保“一票否决制”。通过检视各地陆续实施的“河长制”，我们可以发现，让地方主要党政负责人担任“河长”承担起负责治理水污染的责任，强化水质达标成为政绩考核标准，这是我国已经在实施的环保“一票否决”制度的逻辑延伸和在具体领域的体现。

(二)“河长”治污对环保问责制的细化规定

“河长治污”应该说还是我国正在实施的环保问责制的逻辑延伸。我国环保问责制是行政问责制的重要组成部分。环保问责制是随着一系列突发公共性危机和重大恶性事故的出现而不断完善的。近年来突发环境事件非常引人注目，是突发公共性危机中非常重要的内容，如2005年底爆发的松花江污染事件，以此为契机，国家特别规定了环境保护领域的问责制。我国2006年2月20日起施行的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》详细规定了环境保护问责制的具体内容。《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》(国发〔2007〕36号)中的《主要污染物减排考核办法》也明确规定了问责制。(www.xing528.com)

各地实施的“河长制”中普遍规定的问责制，与环境事件发生后以环保问责形式追究其责任，具有逻辑上的紧密联系。比如，昆明市2010年5月1日起实施的《昆明市河道管理条例》的第29条规定了国家机关及其工作人员在河道管理活动中应予以问责的七种行为种类。贵州省人民政府发布的《省人民政府办公厅关于在三岔河流域实施环境保护河长制的通知》中也有规定:流域水环境保护工作实将作为“河长”政绩考核的一项重要内容，对河流环境保护年度目标和任务完成不好的地区的“河长”实行评优创先一票否决，并对该地区新建项目实行“区域限批”。概括而言，各地所实施的“河长制”的一个突出的共性特点在于，把责任落实到党政的主要领导，由各级党委、政府主要负责人担任“河长”、“湖长”、“库长”，把河流、湖泊、水库等流域综合环境控制的责任主体和实施主体明确到每位负责人身上，以确保水域水质按功能达标。^[44]很明显，“河长制”中的“河长”对于河道的污染治理和水质保护要承担责任，在规定期限内的检测考核结果作为年度综合考核的重要依据，一旦“河长”考核不达标将启动问责的规定，这是既有的环保问责制在水资源保护领域的细化规定。

(三)“河长”治污与水资源集中管理体制的暗合

“河长治污”还在本质上体现了一种水资源集中管理的模式和思路。我国《水法》规定了流域管理与区域管理的结合，水资源管理和水污染防治也呈现从分散管理到集中管理的趋势。揆诸行政职权体系和制度实践，我国水资源管理主要由水利部门负责，但水资源管理的各项具体内容则分散到各个部门负责，基本上按行政级别和区域划分管理层次和范围，导致了现有水资源管理体制中“多龙管水”的现状，形成了流域上的“条块分割”、职能上的“部门分割”、制度上的“政出多门”的局面。^[45]各职能部门都对水资源有一定的管理权限，但相互之间缺乏协调和衔接的机制。相关职能部门之间有利则争、有责推诿的现象时常发生，这是分散管理体现出的弊端。这体现出现行《水法》在立法指导思想上注重从现行的行政管理职权角度设计法律制度，部门立法倾向依然突出，水资源可持续发展的考虑被部门权力分割的现状严重淡化。水资源管理与保护中的各种利益关系依然没有得到很好的协调与平衡。^[46]

“河长治污”模式中，“河长”作为当地的党政主要负责人能突破职能部门之间的利益之争，整合在水污染治理中相关职能部门的资源，实现集中管理，这根本上有利于水资源保护和水环境改善。长期以来，我国在水资源的管理中，“环保不下河”，意味着环保部门只管岸上排污，环保部门监测污染源的出水口是否达标无人管理;“水利不上岸”，意味着水利部门不能管理岸上的排污口，岸上的污水通过管道流入河流，入水口是否达标无人管理。这样的权力真空就使得很多未经处理的污水排入江河湖泊，更重要的是，部门之间还存在着积极的权力竞争(争夺管理职权)和消极的权力竞争(推诿治理责任)，使得对流域水污染的治理举步维艰。在这种的管理职能部门分工之下，水质的保护由环保部门负责，但环保部门的环境执法受到行政权限(比如环境执法部门缺乏强制执行权)、技术手段(比如环境监测设备和技术的约束)、人员配备等限制，往往难以达到预期效果。“河长制”中由地方党政主要领导担任“河长”，作为河道水质管理的第一责任人，对所负责河道的水生态、水环境持续改善和断面水质达标负领导责任，牵头组织所管河道综合整治方案的制定、论证和实施，对断面水质达标负首要责任。这种制度设计可以最大程度整合各级党委政府的执行力，通过各级行政力量的协调、调度，有力有效地管理关乎水污染的各个层面。这就能够矫正传统水资源保护和水污染防治行政管理体制下，分散管理格局所可能增加的管理成本和难度，能够整合水资源管理多个部门之间的权力，按照水资源自然规律即流动不可分割性实行统一管理，增强管理效率。