昆明市环保警察面临的困境与挑战

我国正处在经济社会迅速发展和社会转型时期，在取得经济增长的巨大成就的同时，也面临了严峻的环境问题。同时，我国现行的环境执法制度和环境侵权救济制度是传统法律制度体系的必然逻辑延伸，也难以应对环境侵权纠纷的特殊性。因此，设置环保警察队伍，作为一种改进现行环境侵权救济制度的创新，具有重要的现实意义:它是实现公民环境权的需要，是保障环境正义的重要措施，有利于提高全民生态道德意识。^[33]

在昆明市环境保护执法新机制下成立的昆明市环保警察队伍，直接催生于阳宗海水污染事件等严峻的环境问题，预期矫正现有体制中环境执法难、没有强制执行力、效果不明显的制度现状。昆明市环保警察队伍从成立到现在，其运作绩效已经充分证明了这一制度创新取得了明显的效果，但同时也暴露出了诸多困境与难题。可以分述如下:

(一)现行环保警察队伍在机构组建与人员编制上的困境

昆明市环保警察队伍的成立，其直接契机是由阳宗海水污染事件所催生的，阳宗海水污染事件的爆发，使得环境保护的需求更加严峻，环境执法的难题也必须加快破解。但是，作为现行的行政权力和职能部门框架之内的一个新增设的机构，环保公安分局之所以很快就组建完成并迅速发挥其在环境执法中的效用，是基于在特定的社会背景下和现实环境危机之下，地方领导高度重视、全社会广泛关注所催生的，带有浓厚的应急色彩。而对该机构的性质定位、所能行使的职权范围还必须进一步深入论证，尤其在机构组建和人员编制上也必须进行正规化和程序化构建，确定编制、理顺机构设置，这是发挥其预期作用，实现环保警察队伍在破解环境执法难题、有效遏制环境违法犯罪行为的前提性要求。

(二)环保警察在执法中技术支撑上的困境

环保警察队伍的成立是直接应对当下环保执法难题的。按照昆明市环保警察的人员构成，现有的48名环保警察是从公安机关中挑选的，也即是说，一般而言，从环保警察的原来工作单位、工作性质和专业知识背景来看，并没有专门从事环保执法的知识背景和工作经验。虽然，为了让工作尽快上手，昆明市环保公安分局邀请了环保工作人员对48名警察进行了有关使用噪声监测仪器、污控、环境监察、危险废物等环保知识的培训。并调取了近几年来的重大环境污染事故进行研究分析。环保警察上岗以来，也通过各种途径不断地学习环保知识、熟悉环境执法业务，但在面对环境执法的过程中取证难、缺少相关技术支撑等难题时，还是显得有些棘手。并且，环境问题具有复杂性、专业性、潜伏性等特征，这与公安机关工作人员以前所处理的传统类型的违法犯罪案件存在着很大不同之处。环境违法案件和其他的刑事案件相比，有着明显的不同点:在一般的刑事案件中，办案人员现场采集的“证据”很真实，不容易出错;而在环境污染事故中，采集“证据”的空间范围很大。由于对环境污染损坏都是在污染发生后才显现的，污染发生后废水废气和噪音等现象都在迅速变化，等到事后取证时，有的环境污染现象已时过境迁，比如大气、粉尘等污染，很可能是一阵风或者一阵雨，污染现象就大有不同，等环保警察接到任务赶赴现场后，很多环境污染的现象已经有所改变，和事故发生时有一定的差距。因此，采集到污染物后，在污染元素在鉴定上缺少技术支撑，以及很多环境污染本身的即时性特征，也是环保警察工作中所面临的难题。因此，由于环保工作需要较高的技术支持，并且鉴定结论必须只能由具有鉴定资质的部门出具，公安机关在侦查工程中，只有凭鉴定结论，才能决定是否立案。缺少环保等部门的技术支持，环保公安的工作举步维艰。在办理案件的时效问题上，以水污染违法犯罪执法为例，由于环保鉴定部门抽取水样，对水体污染物质检验数量较大，致使鉴定结论花费的时间较长，鉴定结论时间和办案时限不相匹配，也将会造成公安工作的被动和超期问题。

(三)环保警察在执法中遭遇的法律依据上的困境

环保警察队伍是一支专门的执法队伍，按照行政权配置的性质而言，其在执法过程中必须有明确的法律依据。但现行的环保警察在执法中遭遇到的法律困境是:没有一部可以完全依据的刑事法律。目前，我国在环保方面颁布的法律，如《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等，都偏重于行政职能部门在环境管理工作中的行政职权的规定。目前能支持环保公安办案的仅有《刑法》中走私罪、妨害文物管理罪、破坏环境资源保护罪和渎职罪等罪名中涉及环境资源污染破坏行为的相关规定^[34]，《治安管理处罚法》条款只有2条(第30条违法处置爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质的行为，第58条制造噪音干扰正常生活的行为)。目前，环境法律制度上的依据和支撑的不足，是严重制约环保警察进行刑事案件侦破的一大障碍。

我国现有的环境法律法规中，对一些污染的界定过于模糊，可操作性不强，致使一些排污企业钻了法律的空子，如《刑法》、《治安管理处罚法》等都是以环境损害结果(即造成经济损失情况、人员伤亡情况)来进行处罚的，而对未造成后果的行为，一般由环保部门行政处罚，无法体现公安的刚性执法作用，也不能起到对企业的强有力的约束作用。(www.xing528.com)

(四)环保警察自身地位的法律根据尚待进一步论证

昆明市成立环保警察队伍是通过警务专门化来改变当下的环境执法困境，而警务专门化本身却引致了很多不同的意见。从其社会必要性角度而言，近些年来，我国基于现实问题治理的需要，一些公共安全卫生问题凸现，在既有的执法框架下很难常规化应对这些突发问题。于是，针对我国近年来频繁出现的食品安全和环境污染等影响广大群众的生命和财产安全的新问题，食品安全警察、环保警察应运而生。比如，重庆沙区警方成立食品药品犯罪侦缉支队，将联合质监、工商、防疫、食品药品监督等职能部门协作，共同打击食品安全犯罪。警察队伍根据严峻的现实问题，结合其他职能部门，成立食品安全警察、环保警察，将某些专业领域的事务由专门的警务人员来负责，并配合综合性的执法，这是警务专业化的表现，是通过内部警务资源的优化组合来实现的。通过警务专门化的努力，环保警察在环境执法中的优势在于:(1)发挥公安机关优点，克服环保部门在执法过程中体现出的执法力量相对比较薄弱、环境执法缺乏应有的权威性的弊端。(2)昆明市现行的环保警察队伍的设置，是在环保执法新机制的机制框架内构建的，其本身便体现了联合执法的思路。环保警察队伍的成立，能够实现与环保执法部门的相互联络、信息共享、联合执法，建立了行政执法和刑事执法沟通协作的机制，把行政部门的执法权和公安部门的刑事执法权综合行使，有利于提高一些专业性领域的执法效能。(3)环保警察队伍设置最大的特色和预期作用在于增加环保执法的权威性和效率，在于对严重环境违法案件和环境犯罪有效执法。在环境警察队伍成立之前，环保执法部门对构成刑事犯罪的案件，一般会移交属地公安机关进行处置，这必然增加中间环节，并且会导致两个职能部门之间配合的问题。对于环境违法等事实的认定，公安部门不如环保部门专业，但对于罪与非罪的界定，环保部门则不如公安部门专业。通过成立专门的环保警察队伍，可以实现两个职能部门专业优势的配合，使得公安机关能够提前介入污染事故处置，将更有针对性，更有利于环保工作的开展。

从更广泛范围上进行考察，警务专业化在我国可以体现出以下几种不同形式:

1.公安系统内部不断地适应现实需求而进行的分化与精细化，从而成立不同的警种。这种公安系统内部所进行的专业化强调的是工作内容与工作方式的细化、分工，分工同时也是实现系统各组成要素之间的协作、配合，从而从整体上提高效率的需要，这是专业化建设的终极目标。“加强刑侦专业化，在具体工作中，刑侦部门要立足于其技术、人才、信息和专门手段等方面的专业优势，将其破案职责体现在‘侦查’上，将工作重心置于案发后的侦破之上;派出所、治安、监管、交警、巡警、出入境管理等警种，要立足于其管理、监管、巡逻、控制以及熟悉辖区情况等基础优势，将破案职责体现在‘发现’上，将工作重心定位在抓现行、挖线索上，并把这种职能优势通过建立日常破案追逃工作机制，落实于日常性的工作之中;政工、法制、宣传、后勤等部门，则要立足于刑侦专业化的队伍建设、法律支持、宣传工作、经费保障等方面，发挥其不可替代的支持作用。只有各部门、诸警种都立足于其职能工作，形成侦查破案的互补优势和工作合力，才能从根本上提高公安机关整体侦查破案水平，刑侦部门的专业优势才能得到最大限度的发挥和实现。”^[35]

2.因历史形成的林业公安、铁道公安等，他们在全国都有完整的序列，有全国性的管理体制。林业公安机关作为公安部门的一个专门警种，是公安机关的组成部分，它是公安机关派驻林区，保卫森林资源安全，维护林区社会治安秩序的武装性质的治安行政力量。铁路警察作为中国现代警察的一种，其产生和发展已经有百余年的历史。新中国的铁路警察始建于东北。1947年黑龙江解放后，即在哈尔滨成立了东北铁路公安处。1948年东北三省解放，又成立了东北铁路公安局，统管东北铁路公安保卫工作。1949年随着中央政府铁道部的成立，即成立了铁道部公安局，作为公安部的派出机关，负责领导全国铁路公安保卫工作。1953年初公安部成立第十局即交通保卫局，统一领导全国铁道、公路、航运、邮电系统的公安保卫工作。1954年秋，铁道部公安局并入公安部十局，直到1968年在“文化大革命”中被摧残瘫痪。1970年7月铁道部与交通部合并。1971年由于铁路治安混乱，经交通部、公安部报请国务院批准，于当年8月17日成立交通部公安局，并着手恢复铁路公安工作。1975年国务院决定恢复铁道部，随即成立了铁道部公安局，同时由公安部重新纳入业务局序列，仍为第十局，在铁道、公安两部领导下负责全国铁道公安保卫工作。2009年9月19日最后一场全国铁路公安机关转制人员过渡考试的结束，标志着全国7万多名铁路警察的身份将由铁路职工变为国家公务员，铁路警察的身份定位为行业警察。铁路公安机关转制后，铁路公安的管理部门由铁道部变为公安部直属管理。铁路公安机关转制的过渡期将有3年，期间公安部和铁道部共管，3年后则完全由公安部主管，对外称公安部十局。^[36]

3.行政执法部门和刑事执法部门结合，目前在全国形成统一管理体制的，只有1999年成立的海关缉私警察，它受海关总署和公安部双重领导，以海关总署领导为主。

目前出现的环保警察、食品安全警察等类似于第三种警务专业化的模式——行政执法部门和刑事执法部门相结合。其实，早些时候公安机关驻税务部门的警务室，与目前出现的环保警察、食品安全警察等都很相似，但都没经过国家层面批准，也没有在全国范围形成统一的管理体制，只是少数地方在进行尝试。

昆明市环保警察的这种身份与功能定位也会伴生一些困境。正如有论者所总结，“有些行政执法，公安人员是不需要出现在第一线的，公安人员与行政执法人员联系过于紧密，可能会出现滥用权力的危险，这是值得警惕的”。如果公安人员与其他行政职能部门有利益驱动，比如，行政部门将执法情况与公安人员奖金、提成等相挂钩，就很可能造成有明确执法职能的警察，沦为行政部门的“家丁”和“保镖”，导致出现公权私用的现象，因此，这种警务专业化模式要有一个前提，在制度层面上保障执法人员站在客观公正立场上进行专业执法。